Актуальность.

Растущий спрос в сочетании с сокращающимися ресурсами вынуждает правительства многих стран на государственном, законодательном уровне решать вопрос о максимизации отдачи от имеющихся ресурсов. Вопрос возможности одновременного решения социальных проблем и проблем государственных закупок является довольной новой темой в Великобритании. Пожалуй, наиболее тесно связанным с данным на протяжении многих лет был вопрос антидискриминационной политики, которая подразумевала отсутствие дискриминации работников как обязательное условие любого государственного контракта. Однако, лишь в 1969 году, правительство Великобритании официально включило в законодательство пункт о том, что поставщик должен подтвердить соответствие условий найма работников положениям Race Relations Act. Таким образом, практически вплоть до 2001 года (и даже дольше) вопросы социальной политики и политики занятости решались отдельно от вопросов, связанных с государственными закупками товаров и услуг в стране. В 2001 году Performance Agreements (PPAs), или Planning Delivery Agreements были приняты на государственном уровне и имели своей целью сделать взаимоотношения между государственным заказчиком и поставщиком более четкими и рассчитанными на длительную перспективу. Примерно в это же время, независимая исследовательская организация, Joseph Rowntree Foundation и автор рассматриваемой далее работы, Richard Macfarlane, начали работу над новой идей, позволяющей включить требования к достижению дополнительных общественных выгод в Planning Agreements. Данная работа, которая получила название : «Local jobs from local development. The use of Planning Agreements to target training and employment outcomes» носила на тот момент обзорный характер, но сыграла решающую роль в дальнейшем развитии данного вопроса.

Проблема расширения задач государственных закупок с  целью удовлетворения ряда социальных потребностей стала в Великобритании актуальной еще со времени вступления в ЕС в 1973 году. Однако настоящее развития данная идея получила лишь пару лет назад и еще не имеет законодательного оформления.

Прежде всего, данная тема актуальна для Великобритании с точки зрения решения проблемы «выравнивания» областей, регионов по уровню благосостояния. Так, растущий уровень безработицы и финансовая невозможность для некоторых районов страны создавать рабочие места, особенно для низкоквалифицированной рабочей силы, привело к необходимости нахождения кардинального новых решений. Например, в 2006 году, исследовательская компания, Anthony Collins Solicitors, среди авторов которой состоят, в том числе и, Richard Macfarlane и Marc Cook, предложили несколько примеров потенциального улучшения экономического и социального положения малых районов за счет включения новых условий в государственные контракты. Так, если в регионе существует всего одна развивающаяся отрасль, то решить такие социальные проблемы как безработица, социальное исключение и низкий уровень образования, местные государственные органы просто не в состоянии в рамках локального бюджета. Однако, включение всего нескольких пунктов в тендер может позволить использовать средства и сеть предложения поставщиков для поддержки желаемого социального уровня.

Помимо этого, для продолжения развития свободных торговых отношений с ЕС, Великобритании необходимо законодательно соответствовать. При этом, надо заметить, что история правового регулирования включения социальных проблем в вопросы государственных закупок в ЕС берет свое начало еще в середине 80-х гг. Тогда, Европейским Судом впервые было принято решение о том, что вопросы найма и подготовки сотрудников могут и должны включаться в условия государственного контракта.  Однако сегодня ЕС придерживается четкого тренда в этом вопросе и проводит жесткий мониторинг, с тем, чтобы убедиться, что все страны-члены идет по тому же пути. И, не смотря на то, что новые законы могут несколько противоречить принципу «свободного рынка», они отвечают потребностям «борьбы с бедностью», что является на сегодня одним из наиболее приоритетных вопросов в Европе. Таким образом, Великобритания вынуждена и старается как можно быстрее усовершенствовать законодательную базу с целью включения социальных вопросов в сферу государственных закупок.

Далее, сегодня с каждым годов все большее и большее значение имеют экологические последствия урбанизации и строительства. Исторически, вопросы отрицательных внешних издержек решались государственными органами, однако затраты на устранения негативных последствий стали столь высоки, что налоговые сборы необходимо было бы поднять в несколько раз. Таким образом, существует лишь 2 пути: 1. Не решать ряд проблем, что войдет в разногласие с ужесточившимся законодательством ЕС относительно защиты окружающей среды, 2. Переложить часть издержек на сторону-поставщика, сделав это обязательным условием контракта. Данный вопрос является весьма щепетильным, так как изменения законодательства в этой области, очевидно, будет проходить довольно тяжело.

Таким образом, получается, что вопрос Социальных выгод носит тот же характер, что и столь распространенная сегодня на Западе тенденция частных организаций к социальной ответственности бизнеса. Однако, если с позиции частных организаций – решение социальных проблем – это вопрос поднятия имиджа компаний и усиления в некоторой степени лоббистских голосов в правительстве, и вся деятельность, по крайней мере, внешне, носит добровольный характер; то в государственном секторе (части государственных закупок) компании вынуждены принимать новые требования, в противном случае они становятся не конкурентоспособными на рынке государственных заказов.  

Авторы ниже рассматриваемой работы уже на протяжении 10 лет занимаются вопросами включения социальных условий в государственные закупки и контракты. Большинство работ было написано в форме исследований, проводимых независимыми организациями, такими как Research and Project Development Ltd, Joseph Rowntree Foundation, Anthony Collins Solicitors. Большинство работ по своим выводам опережало решения правительства на несколько лет. Однако, некоторые работы, например «The Scope for Using Social Clauses in UK Public Procurement to Benefit the UK Manufacturing Sector», содержало в себе кейсы, которые позволили части районов страны адаптировать новые формы контрактов. Работа, которая будет рассматривать ниже, является одной из последних работ авторов Ричарда Макфарлэйна и Марка Кука, в ней собраны многие выводы из предыдущих разработок и очерков. Однако, в отличие от многих предыдущих работ, данная выполнена по заказу правительства Шотландии и, хотя и носит рекомендательный характер,  имеет своей целью стать основой для усовершенствования законодательства в области государственных закупок, а так же адаптации государственных органов и прочих контракторов к новым формам контрактации.

С теоретической точки зрения, данная работа представляет интерес как одна из первых в Великобритании, полностью раскрывающая вопрос инновационной идеи включения условий, связанных с Общественными выгодами, в государственные контракты. Она может быть интересна не только государственным властям Великобритании, то и государственным органам всех стран-членов ЕС, так как рассматривает законодательные рамки ЕС в области государственных закупок как основу для проведения контрактации.

 

 

 

Государственный сектор в Шотландии тратит все больше и больше денег каждый год, в связи с чем существует растущий интерес к изучению вариантов того, как эти расходы могут быть использованы с целью получения более широких социальных, экологических и экономических выгоды. Данная работа посвящена проблеме включения условий социальных выгод в процесс государственных закупок с целью максимизировать отдачу от государственных расходов. В частности, авторы фокусируют свое внимание на необходимости учитывать выгоды общества в широком смысле этого слова, таком как целевой уровень занятости и профессиональной подготовки в течении процесса исполнения государственного контракта,

         Обзор подчеркивает необходимость соотносить расходы на образование и получение необходимых навыков с нуждами граждан, наемных работников и экономики в широком смысле.

         В обзоре представлены основные положения пилотной программы, которая называется «Общественная польза и Государственные закупки»,  в частности речь идет о целевых уровнях занятости (найма) и профподготвки.

         В первой части работы авторы дают описание юридическим и политическим основам, в рамках которых могут быть использованы новые условия государственных контрактов. Особое внимание уделяется  Постановлению о Государственных контрактах (Шотландия) 2006, Акту местного самоуправления, и нормам прецедентного права ЕС и Великобритании, Далее, с помощью детального описания процесса государственных закупок, авторы наглядно показывают, как Общественная польза может быть достигнута в рамках законного процесса контрактации, Помимо общих примеров, в конце работы представлено несколько кейсов, позволяющих оценить весь процесс заключения государственных контрактов с новыми условиями, непосредственно касающимися увеличения социальных выгод. Кейсы, являющиеся описанием пилотных проектов, относятся к сферам строительства и социальной защиты.

 

         В последние годы в Великобритании серьезные изменения претерпела политика и законодательство в области государственных закупок, при этом направление развития было таково, что сегодня существует реальная возможность в легальных рамках  включать задачи достижения Общественных Выгод в государственные контракты. Развитию политической мысли в этой области способствовали исследования, финансируемые Фондом Джозефа Роунтри (Achieving Cummunity Benefits by Richard Macfarlane, The Policy Press, Bristol, 2002), а так же спонсируемые различными ассоциациями ЕС, Кроме того, на развитие политики и законодательства в рассматриваемом направлении оказало существенное влияние законодательство ЕС,

         Одной из основных идей работы представляется то, что Общественные Выгоды являются одним из множественных социальных условий, которое должно быть включено в государственные контракты, Таким образом, в процессе определения критериев, по которым в дальнейшем будет определяться победитель тендера, выгоды общества должны стать одной из центральных характеристик будущего контракта. Например, если бы традиционный контракт предполагал только характеристики необходимого строительства, новый должен включать положения и целевые показатели подготовки и занятости (найма) персонала. Подобная составляющая получила название “targeted recruitment and training (TR&T)”.

         Данная работа имеет своей целью создать некое руководство для государственных организаций, которое помогло бы органам перейти к пониманию новой роли процесса государственных закупок.

         Центральной частью данной работы является изучение методологии, которая была использована некоторыми органами местного самоуправления с целью достижения основных политических целей в области максимизации уровня занятости на местном уровне, в частности, сокращение проблемы социального исключения. Это вполне разумно, с точки зрения местных властей уделять особое внимание «местным рабочим местам», однако все их пожелания не могут стать требованиями к потенциальному поставщику, пока речь идет о возможной дискриминации резидентов и бизнес-единиц других географических областей. Таким образом, точкой равновесия должны стать такие характеристики контракта, которые одновременно своей целью имеют и решения проблем «местных рабочих мест» и не провоцируют дискриминацию – TR&T является такой точкой оптимума. 

        

         Прежде чем сделать переход от вводной части к основным пунктам методологии, авторами раскрываются понятия, которые являются основными для понимания всей идеи включения Общественных выгод в процесс государственных закупок.

Прежде всего, речь идет о соотношении такого узкого понятия как «“targeted recruitment and training (TR&T)”» и стабильности государственных закупок в целом. Целевые урони и характеристики найма и подготовки представляются одним из элементов Общественных выгод в широком понимании. В свою очередь Общественные выгоды являются составляющей «социальных задач», которые в то же время являются частью более широкого понятии «стабильных, устойчивых закупок», без которых невозможно себе представить стабильного развития всего государства.

         Если ранее под устойчивостью (рациональностью, адекватностью) государственных закупок подразумевались в первую очередь вопросы защиты окружающей среды, сегодня все большее внимание уделяется вопросу пристального учета более широкого круга социальных и экономических задач при определении рациональности и адекватности данного процесса. Согласно определению, предложенному специальной комиссией по вопросам устойчивости госзакупок, под устойчивостью (рациональностью) закупок понимается «процесс, в рамках которого организации удовлетворяют свои потребности в товарах, услугах, работах а так же достигают необходимого уровня полезности в терминах наилучшего соотношения цены и качества в широком смысле, то есть, включая создание выгод для общества и экономики, одновременно минимизируя экологический вред.»

         «Социальные задачи» в контексте процесса госзакупок  - это общие стандарты найма рабочей силы, доступ для инвалидов к рабочим местам, равный доступ вне зависимости от пола и расы, задачи найма и подготовки, поддержка малых и средних предприятий, включая социальные организации, организации этнических меньшинств и т.д.

         «Общественные выгоды» подразумевают не только «целевые урони и характеристики найма и подготовки», но так же равенство возможностей, обучение уже работающего персонала, предоставление возможности получения образования и многое другое.

Наконец, результаты применения «целевых уровней и характеристик найма и подготовки» представляются одной из центральных «выгод» общества и имеют четкие границы для включения в любой государственный контракт.

        

         Инновация.

         По словам авторов, применение понятия «условия общественных выгод» подразумевает метод включения социальных и экономических вопросов в контракты, связанные с удовлетворением спроса на товары, услуги или выполнение работ, которые (контракты) исконно не имели таких характеристик в качестве целевых результатов. В данной ситуации авторы ставят вопрос о необходимости инновационных идей, которые бы позволили найти способы включения социальных требований в спецификацию контрактов, не оказывая негативного влияния на оптимальное соотношение цены и качества. Серьезной проблемой на пути внедрения новых механизмов становится сопротивление самих исполнительных органов. Особо остро данная проблема возникает в процессе взаимодействия центральных и местных уровней власти.

                 

Обоснование политики.

Говоря об устойчивом развитии как основной цели правительства Шотландии и Великобритании в целом, авторы разделяют несколько приоритетных направлений. Среди прочего, речь идет о рациональном соотношении затрат и производства: «достижении многого с наименьшими издержками», рациональном использовании ресурсов, ориентации граждан на оценку социальной и экологической составляющей процесса их потребления; защите окружающей среды, ограниченных ресурсов, лучшем понимании ограниченности ресурсов природы и т.д. Включение новых характеристик в спецификацию контрактов на государственные поставки могут способствовать скорейшему достижению цели устойчивого развития на всех уровнях. При этом, по словам авторов, инициатива должна исходить «сверху», от центрального уровня власти.

 

Гибкость

Включение социальных задач в контракты, связанные с государственными закупками может осуществляться в соответствии с законодательством как Великобритании, так и ЕС. Оснований для этого выделено множество. Прежде всего, включение «социальных условий» в контракты является полезным шагом для большого числа государственных органов с точки зрения достижения их социальных, экономических и экологических целей и исполнения обязанностей в этих областях. Кроме того, данные «условия» являются максимально гибкими: они могут быть скорректированы для любого контракта и представлены в любом контексте. Результаты выполнения подобных условий порой легче оценить, чем основные результаты заказа. Далее, одной из основных характеристик данных условий является продолжительность. И, наконец, при наличии умения правильно реализовывать данный подход, государственные органы могут перейти на более высокий уровень эффективности процесса государственных закупок (и в части определения наилучших поставщиков, и в вопросах соотношения цены и качества).

 

Особенности контрактации. Нормы.     

Шотландское руководство по включению социальных задач в процесс государственных  закупок.

В 2006 году Департамент Государственной Торговли выпустил рекомендательную записку, содержащую указания по включению социальных задач в процесс государственных закупок («Социальное послание»), которая имела цель улучшить понимание того, как подобные цели могут быть законно инкорпорированы в контрактный цикл. Послание содержало следующие основные пункты:

1. Социальные задачи должны быть релевантными  центральной задаче каждого конкретного контракта. Попытки включить в контракт не связанные с его основной целью социальные задачи, могут привести к росту издержек и рисков неисполнения. При этом выбор наиболее подходящего социального требования остается за компетентным органом власти.

2. Действия должны быть согласующимися с политикой государственных закупок, в основе которой остается принцип наилучшего соотношения цены и качества.

3. Рациональная (устойчивая) закупка должна учитывать долговременную перспективу, совокупную стоимость товаров и услуг на протяжении всей их жизни.

«Социальное послание» охватило широкий круг социальных проблем, таких как общие стандарты найма рабочей силы, доступ для инвалидов к рабочим местам, равный доступ вне зависимости от пола и расы, задачи найма и подготовки, поддержка малых и средних предприятий, включая социальные организации, организации этнических меньшинств и т.д.

Кроме того, «послание» разделило действия по внедрению новых характеристик контрактов на несколько этапов, которые соотносились с периодами жизни контракта: стратегическая разработка, создание бизнес-кейса, спецификация, отбор, оценка тендера, управление контрактом.

        

         Законодательные рамки

Большая часть законодательства, касающаяся государственных закупок в Шотландии имеет свое происхождение от законодательства Европейского Сообщества, которое основывается на принципах Европейского Договорного

Международного права:

1.     Равное отношение, отсутствие дискриминации; равная возможность выиграть тендер вне зависимости от национальности и взаимоотношений с конкретным органом власти;

2.     Прозрачность: заявление требований и критериев оценки в начале проекта и неотступное следование им.

3.     Пропорциональность: установка требований  с учетом задач конкретного рассматриваемого контракта;

4.     Взаимное признание: равная юридическая сила для одинаковой квалификации и технических стандартов участников из других регионов.

 

Данные принципы преследуют цель убрать торговые барьеры между всеми участниками ЕС и создать свободный внутренний рынок, давая возможность потенциальным исполнителям бороться за заказы вне зависимости от их места происхождения. Данные цели хорошо сбалансированы с другими задачами, включающими защиту окружающей среды, отказ от социального исключения и пр.

         Законодательство ЕС в области государственных закупок содержит следующие составляющие:

 - некоторые положения из Договорного Международного права Европейского Сообщества: свободное передвижение товаров и наемного труда, свободное передвижение услуг и пр.

 - Директивы ЕС, регулирующие процессы выполнения контрактов стоимостью выше некоторого уровня. Данные положения были заимствованы шотландским законодательством и стали установленными инструментами, основой норм управления заказами на работы, услуги, товары. В 2006 году правительство Шотландии приняло так называемую «Консолидированною директиву», которая заняла решающую позицию в вопросах регулирования процессов включения социальных задач в государственные контракты. В качестве примера того, насколько пристально внимание, уделяемое вопросам социальных выгод, можно процитировать одно из положений Директивы: «Условия исполнения контракта должны соответствовать требованиям Директивы об отсутствии прямой или косвенной дискриминации и быть отражены в контрактной документации. Они (условия), например, подразумевать интерес к профессиональному обучению на рабочем месте или же найм работников, испытывающих трудности с социальной интеграцией, поощрение борьбы с безработицей или защиту окружающей среды. Например, в качестве одного из требований, если таковое подходит к конкретным условиям контракта, может быть найм работников, которые длительное время находятся в поиске или разработка программ обучения для безработных или подростков…<> … учитывая, что подобные требования не закреплены в государственном законодательстве.»

          

         Законодательные рамки для государственных органов.

 Объем, в рамках которого государственные органы и их представители могут включать социальные задачи в контракты, связанные с государственными закупками, по мнению авторов, определяется несколькими параметрами. Прежде всего, имеют ли данные государственные органы легальное право на включение подобных пунктов в условия контракта (и есть ли какие-либо ограничения), и есть ли существенные основания (с точки зрения общегосударственной политики) для подобного расширения условий контракта.

В целом, большинство государственных органов, имеющих полномочия в области госзакупок, на каждом конкретном уровне власти  имеют законодательно данное право) следовать всем пунктам Директивы.

Обращаясь к законодательству, непосредственно регулирующему интересующую нас область права в Шотландии, авторы указывают на Акт местного самоуправления, принятый в 2003 году. Именно данный документ устанавливает  правовые рамки для свободы действий местных органов власти.  Основным критерием, согласно данному законодательному акту, для принятия решения о включении в контракт на государственные закупки характеристик, связанных с социальными, общественными выгодами, является баланс между качеством исполняемых органов власти обязанностей, стоимости данного исполнения, стоимость услуг, производимых этими органами для граждан (если речь идет о платной или полуплатной системе получения). Баланс данных составляющих является основой продолжительного устойчивого развития. Таким образом, если принцип «наилучшее сочетание цены и качества» сохраняется, то местные органы власти имеют относительно большую свободу действий.

 

Подводя промежуточный итог, авторы делают выводы относительно законодательных рамок для деятельности органов власти по включению задач, касающихся Общественных выгод в контракты.

1.                           Закупки могут в частности иметь своей целью достижение социальных и экологических выгод, если это соответствует законодательству ЕС в данной области и не нарушает Европейского законодательства в целом, которое в частности включает в себя право определять параметры контракта. Кроме того, авторы еще раз повторяют, что орган власти должен обладать законодательным правом принятия подобных решений.

2.                           Обязательное соблюдение правил равенства и прозрачности.

3.                           Соблюдение принципа «наилучшее сочетание цены и качества»

 

Далее авторы переходят к описанию основных этапов и характеристик самого процесса государственных закупок в рамках рассматриваемой темы Общественных выгод.

         Обоснование политики.

Условия, связанные с целевыми уровнями и характеристиками найма и подготовки должны включаться в характеристики будущего контракта в качестве центральных  и являться одним из основных элементов закупки. То есть выполнение данных условий должно быть одним из главных элементов как спроса так и предложения. Разработка подобных условий находится в компетенции органа, предъявляющего спрос.

         Бизнес – кейс.

Бизнес-кейс должен создаваться для каждой отдельной ситуации государственной закупки, по отношению к каждому элементу контракта, в том числе к инновационным условиям достижения социальных выгод через целевые характеристики найма и подготовки. Существует несколько вопросов, на которые выводы от создания подобного бизнес-кейса призваны ответить:  1). Оправдано ли данное условие и действительно ли его включение вписывается в  правовые рамки и отвечает потребностям  данного общества? 2). Достаточны ли средства, необходимые для покрытия всех расходов, связанных с выполнением поставленного условия контракта? 3). Существуют ли ресурсы, необходимые для полноценного и качественного выполнения условия (например, наличие обучающих программ), а так же, существует ли необходимая система контроля?

Однако задачи компетентного органа гораздо шире. Ему требуется ответить не только на описанные выше вопросы, но так же определить, какие дополнительные выгоды принесет включение условий целевого найма и подготовки сотрудников по сравнению с ситуацией, когда подобные условия не включаются в контракт, в какой именно форме необходимо включать эти инновационные условия.

Прохождение данного этапа разработки контракта, по словам авторов, позволит удостовериться, что компетентный орган детально проработал все пункты требований, а так же взвесил выгоды и издержки, и  результатом стало решение, которое может способствовать получению измеримых и достижимых результатов.

         Стратегия закупки.

Так как условия контракта, связанные с Общественными выгодами, являются одним из центральных в любом контракте, они должны быть частью Стратегии и приниматься во внимание на всех этапах жизни этого контракта, включая:

1.     Любая заметка о контрактах, опубликованная в Official Journal of the European Union,

2.     В любом предквалификационном вопроснике (имеющем цель определить, действительно ли поставщик обладает необходимым уровнем способностей и возможности для выполнения оговоренных условий контракта )

3.     Спецификации контракта, который представляется на тендере

4.     В процессе проведения тендера

5.     В контрактной документации

6.     В процессе непосредственного заключения контракта.

Если же компетентный орган, заключающий контракт, принимает решение о том, что из всего пула потенциальных поставщиков, никто не обладает достаточным опытом для полноценного исполнения инновационных условий контракта, связанных с Общественными выгодами, он (орган) должен предложить каждому из участников тендера провести предтендерное совещание для более детального обсуждения требований со стороны государства и ресурсных возможностей по выполнению этого требования со стороны поставщика. Большое значение на данном этапе уделяется равенству доступа к информации.

         Технические решения.

Согласно требованиям Европейского законодательства, показатели результата, связанного с выполнением поставленных в контракте условий об Общественных выгодах, должны быть легко измеримы. Как известно, проще всего поддаются измерению и оценке количественные показатели.

Таким образом, задачи должны ставиться исходя из этого условия. Примеры, приводимые авторами, позволяют выделить целый ряд возможных форм постановки подобных задач:

1.     Сколько % от общего рабочего времени уйдет на выполнение данного контракта;

2.     Определение круга бенефициаров (работников, рабочих мест, обучающихся);

3.     Определение числа недель, на протяжении которых бенефициары должны быть вовлечены в процесс выполнения контракта;

4.     Число бенефициаро-недель на 1£, и отношение данного параметра к общей стоимости контракта

5.     и т.д.

Избираемые способы измерения результата зависят от конкретной ситуации. Например, если стоимость контракта, а так же срок выполнения и число задействованных работников являются изначально заданными показателями, то в качестве специальных условий можно поставить достижение конкретных числовых показателей (например, «10 человек должно пройти обучение на рабочем месте»), если же изначально какие-то из показателей неизвестны, то цели ставятся в процентном отношении к достигнутому в будущем результату.  

         У контрактов на строительство есть своя специфика. Рабочие, нанятые на стройплощадку чаще всего заняты еще во многих других места, кроме того, занятость их в данном контракте является кратковременной. Таким образом, задача обеих сторон, которые заключают контракт, в выборе наилучшего с точки зрения Общественных выгод плана работы для строителей, сильно усложняется. В таком случае, наилучшим способом измерения и оценки становится «% человеко-недель, занятых на стройплощадке».

        

С точки зрения основной цели включения условий «характеристик найма и подготовки» в контракт, данные условия должны быть немногочисленными, четко сформулированными и отвечать на следующие основные вопросы:

1. Каковы реальные потребности людей/организаций, на помощь которым направлено данное действие (расширение контрактных условий) – бенефициаров?

2. Какие из этих потребностей можно удовлетворить с помощью включения условий о найме и подготовке?

3. Может ли быть достигнут баланс между потребностями бенефициаров и числом тех, кто будет проходить подготовку в рамках контракта. (Можно ли достичь максимума в  удовлетворении потребностей?).

 

Постановка задач.

Члены команды – поставщика должны быть вовлечены в постановку основных целей и задач. Это позволит им оценить все риски, связанные с условиями контракта.

Задачи, связанные с характеристиками найма и подготовки должны основываться на точном знании затрат и ресурсных возможностей в терминах персонала, навыков и уровнем подготовки поставщиков. Помимо этого, во внимание должны приниматься следующие вопросы: как человеческие ресурсы соотносятся с численностью релевантной когорты потенциальных бенефициаров; позволяет ли объем ресурсов, находящийся на стороне поставщиков достичь требуемого уровня результата с заданными издержками.

 

Издержки.

Издержки, связанные с включением в условия контракта пунктов, связанных с характеристиками найма и подготовки, сильно варьируются в зависимости от этих условий: должен ли быть бенефициар нанят на работы на обычных условиях или лишь принят на временную работу; может ли быть бенефициар нанят по схеме, включающей спонсорский пакет, обеспечение профессионального обучения, управление обучением и поддержку обучаемого; какова степень подготовки нанимаемого бенефициара (может ли быть нанимателем установлено требование к уровню образования и опыту работы);  есть ли доступ к индустрии технического образования; существует ли доступа к качественной информации о внешних ресурсах, которые могут помочь  поставщику выполнить все условия контракта на высшем уровне; источник финансирования: выделяются ли средства на финансирование обучения бенефициаров из государственного бюджета или же существует необходимость поиска дополнительных ресурсов со стороны поставщика.

  

Процесс оценки  вознаграждения.

Включение новых требований в контракт подразумевает и новые навыки по оценке и измерению тендеров с точки зрения возможности удовлетворения этих требований. Прежде всего, необходимо определить вес (степень значимости) каждого пункта новых требований по найму и подготовке в общем объеме контракта, затем решить, что будет «хорошим» ответом (хорошо выполненной работой) на поставленные цели. Основная цель процесса создания схемы оценки и измерения результатов сделать так, чтобы еще до начала выполнения контракта и даже его подписания  обеим сторонам было ясно, по каким параметрам будет проходить оценка и какие критерии будут использованы для принятия решения о вознаграждении по результату. Никакие изменения в данную схему не могут быть внесены после выполнения контракта. В противном случае, будут нарушены основополагающие принципы равенства и открытости информации.

 

Условия модели.

Участники контракта, специалисты и прочие поставщики призываются получать советы относительно процесса контрактации и необходимых условиях контракта.

Следующая формулировка должна быть использована в официальных планах государственных органов, а так же в Стратегии закупок, которая является общими рамками для всего процесса и прочей документации, сопровождающей контракты.

«Государственные органы должны использовать свою власть и полномочия насколько это возможно, пока данные действия приводят к улучшению состояния района их ведения. Следующие шаги должны быть предприняты: 1). Способствование тому, чтобы члены этнических и расовых меньшинства были представлены в рабочей силе в том соотношении, в котором они состоят с общем населением региона; 2). Поддержка и развитие рабочей силы, которая обладает необходимым для экономики уровнем способностей и мотивации. 3). Создание ситуации, в которой отсутствуют диспропорции и все, кто желает работать могут принять должное участие в создании успеха экономики; 3). Обеспечение жителей региона необходимой подготовки для получения навыков, которые позволят им получить место в новых как государственных, так и частных корпорациях…»

Далее авторами представлены формулировки, которые необходимо использовать при написании Стратегии, вопроснике для потенциальных поставщиков, спецификации контракта.

В частности, спецификация контракта, хотя и должна меняться в зависимости от конкретной ситуации и предмета контракта, но содержит некоторые общие характеристики.

1. Необходимо определить, какие требования к найму и подготовке могут соответствовать основной направленности конкретного контракта. Для этого необходимо учитывать: природы работ и услуг, которые необходимо выполнить поставщику; объем контракта; приоритеты политики и необходимость в получении конкретных результатов; пропорции: являются ли задачи, возложенные на поставщика соизмеримыми с теми потребностями, которые есть в обществе; и т.д.

2. Необходимо оговорить условия поддержки со стороны государства. Какие внешние ресурсы будут доступны поставщику, и на каких условиях? Может ли подобная поддержка быть гарантирована на протяжении всего действия контракта? Возможно ли передать функции по внешней поддержке местному агентству (государственному) вне зависимости от того, какой поставщик выиграет тендер? Так же необходимо обозначить, что нет никаких ограничений, связанных с источниками найма персонала, и, соответственно, ничто не противоречит закону.

3. Для возможности осуществления дальнейшего мониторинга в контракт необходимо включить пункты о том, какую информацию должен предоставлять поставщик и в какой форме. При этом форма также должна быть оговорена до начала выполнения контракта и должна быть приемлема для обеих сторон. Ответственность за проверку отчетности и измерение результатов должна быть также определена.

4. Должны быть разработаны жесткие и прозрачные методы оценки результатов, связанных с достижением Общественных выгод.

5. Вопросы распределения затрат между сторонами

6. Прочее.

Помимо этого, авторами приводится форма для составления контракта в части специальных условий, касающихся непосредственно «целевых характеристик найма и подготовки». В данной части требования предъявляются и обязательства принимаются обеими сторонами. Оговариваются точные формы и временные рамки отчетности исполнителя, такие, которые являются наиболее оптимальными с точки зрения компетентного органа в каждой конкретной ситуации.

Мониторинг.

Процесс мониторинга и отчетности находится в тесной связи с тем, какие методы оценки Общественных Выгод применяются. Помимо этого, огромное значение имеет контекст (ситуация) заключения контракта, а так же формы отчета, получаемые от внешних поставщиков ресурсов. Это может привести к ситуации появления чрезмерно широкого и обременительного  круга условий мониторинга, возложенных на поставщика, что будет противоречить принципам пропорциональности. Этого происходить не должно.

Второй вопрос, который необходимо решить, касается проверки информационной документации, особенно в контексте Акта о защите информации, который может накладывать ограничения на «личную информацию», необходимую для передачи работниками третьим лицам, например, государственным органам.

Вопрос комплексного получения и анализа информации может быть разрешен за счет внедрения ИКТ в систему отчетности, в то время как защита информации должна быть гарантирована государственными органами, которые несут ответственность как за полученную информацию, так и за нехватку той или иной необходимой для поставщика информации.

 

Эффективность использования ресурсов (Value for money).

Эффективность использование ресурса (наилучшее сочетание цены и качества) определяется в Руководстве по государственным финансам в Шотландии как «оптимальное сочетание совокупной стоимости блага и а его качества с точки зрения удовлетворения потребности его (блага) получателя».

Несмотря на то, что «эффективное использование ресурса» должно быть основано на стоимости создания центральных элементов контракта, в которые, как говорилось выше, входит и Общественные выгоды, существуют некоторые сомнения среди экспертов: 1). Не приведет ли включение новых условий нецелесообразному увеличению стоимости контракта?; 2). поставщики, имеющие возможность получить наилучшее сочетание «цены и качества» могут быть отвергнуты лишь потому, что не в состоянии выполнить условия, связанные с социальными выгодами.

Однако, после проведения ряда пилотных проектов, практически было доказано, что включение новых требований не отпугивает потенциальных поставщиков, а те, кто ранее обладал наивысшими показателями эффективности, соответствуют этому уровню и в вопросе удовлетворения целевых характеристик найма и подготовки. Кроме того, проекты доказали, что в большинстве случаев, внесение дополнительных условий не приводит к удорожанию контракта со стороны государства.

При этом, включение условий найма и подготовки в контракт создает положительный эффект в виде увеличения конкуренции. Теперь только те поставщики, которые не предлагают заведомо завышенные цены могут участвовать в тендерах.

И, наконец, выгоды получают и поставщики ресурса (человеческого или обучающих программ). Заключая контракты с застройщиками на проведение обучающих программ, они тем самым гарантируют, что обученный персонал будет устроен на работу, что, в свою очередь, повышает их рейтинги.

 

 

Детерминанты успеха.

Опыт Шотландии, как и Великобритании в целом показал, что основными факторами успеха в получении выгод от включения условий «найма и подготовки» работников в контракты, связанные с государственными закупками, является  сочетание  целенаправленности (преданности цели) и выделяемых ресурсов. Обе составляющие необходимы, но целенаправленность должна быть воплощена в уровне применяемых ресурсов и способе организации процесса.

 

Большинство пилотных проектов доказали, что преимущество имеют новые компании, в которых обязательства, относящиеся к Общественным выгодам, были жестко «встроены» в задачи и могли быть инкорпорированы во внутреннюю культуру с самых ранних ступеней развития. В противовес,  в давно существующих на рынке компаниях пришлось производить существенные изменения в структуре и приоритетах, при этом возникло множество проблем с решением вопроса об  уровне значимости новых задач. Это проблема всегда возникает, когда речь идет о внедрении инноваций – проблема адаптации В итоге, наибольших результатов с наименьшими издержками достигли именно «молодые» компании, которые попали в “mainstream” и смогли включить инновации на должном уровне в основную деятельность.

 

Распределение ролей и ответственности.

В этой части статьи говорится о необходимости, возникающей для заказчика составить «карту процесса», в которой будут точно определены сферы ответственности за элементы контракта, связанные с определенными ранее Общественными выгодами: тендер, реализацию, внедрение и контроль за исполнением. Инвесторы процесса также должны принимать участие в спецификации данной части контракта. Отсутствие четко разработанной «карты процесса» может привезти к негативным последствиям, как подчеркивают авторы: даже очень ответственные поставщики могу не выполнить поставленных задач в области целевых характеристик найма и подготовки, так как все условия не были четко оговорены заранее. Кроме того, подобная неясность в требованиях и распределении ответственности могут приводить даже к тому, что проигравшие тендер потенциальные поставщики могут заподозрить нарушение закона в части равного доступа.

 

Определение требований.

Авторами еще раз отмечается, что существует жесткая необходимость определения требований к части контракта, связанной с целевыми характеристиками найма и подготовки , в самом начале всего процесса контрактации. При этом, необходимо ответить на ряд вопросов, среди которых: какие приоритетные «Общественные выгоды» можно получить в рамках данного контракта, оставаясь в рамках законодательства ЕС?; Какие требования к Общественным выгодам могут быть включены в контракт, чтобы не был подвергнут риску основной предмет этого контракта и многое другое.

 

Ответ системы.

Не смотря на то, что целевые характеристики найма и подготовки должны вводиться индивидуальном в каждом конкретном случае контрактации, авторам представляется целесообразным разработать некоторую общую рамочную систему, общий подход, который подразумевает: разработку подхода, который может гарантировать соответствие основному направлению контракта, а так же использованию лучшей практики; фиксирование необходимости включения инвесторов в круг лиц, разрабатывающих целевые показатели; разработку системы мониторинга и оценки результатов и пр.

 

Сторона поставщика.

Огромное значение для оценки возможности успешной реализации контракта имеет наличие у поставщика цепи поставщиков, которые будут оказывать ему всю необходимую поддержку, поставлять дополнительные товары и услуги по заранее оговоренным ценам, что дает возможность предсказания издержек, и, в частности, звенья этой цепи могут способствовать выполнению поставленных задач относительно Общественных Выгод. По словам авторов, наиболее эффективным видится включение подобных характеристик поставщика сразу в тендерную документацию. Обычно, цепь предложения включает: государственные организации по подготовке сотрудников, агентства по поиску и отбору персонала, предприятия малого бизнеса, инвесторов и т.д.

 

Выводы.

Общественные выгоды являются одним из «социальных условий», которые могут быть включены в контракт на государственную закупку в качестве основных, наряду с непосредственно условиями производства, строительства и т.д. Однако, успех подобной инновации будет зависеть от нескольких условий: полное принятие новых  условий со стороны поставщика, то есть возможность полной интеграции нового подхода в корпоративную, внутреннюю структуру исполняющей компании; помимо этого, большое значение имеет наличие ресурсов: взаимодействие с агентствами по подбору и обучению персонала и т.д.; наличие хорошо проработанной системы мониторинга и оценки результатов, условия которых должны быть оговорены еще до заключения контракта, также могут сыграть решающую роль; возможность взаимодействия заказчика и поставщика на протяжении всего процесса исполнения контракта.

При выборе основных Условий Общественных Выгод, по мнению авторов, должно учитываться множество фактов, как то: должны быть изучены цели, которым будут служить данные Выгоды, то есть определены нужды бенефициаров, а так же возможность поставщика удовлетворить данным нуждам не в ущерб качеству, временным рамкам и потенциальным издержкам при выполнении центрального предмета контракта. Разработка инновационных требований должна согласовываться с результатами оценки финансовых возможностей поставщика, а так же его сети предложения. Кроме того, система мониторинга должна быть разработана так, чтобы был наилучшим образом организован процесс обмена информацией. Авторы не раз подчеркивают, что одним из наиболее важных условий успеха должна стать возможность для поставщиков использовать уже существующие сети служб, занимающиеся вопросами подготовки и найма персонала. Это, в свою очередь, позволит решить сразу три проблемы: поставщики смогут с меньшими затратами выполнить условия контракта, службы, предоставляющие необходимые услуги получат свою прибыль и, наконец, Общественные выгоды будут получены.

Таким образом, можно сделать вывод, что новый подход, описанный Ричардом Макфарлэйном и Марком Куком к составлению государственных контрактов на услуги и товары имеет множество преимуществ, как для Великобритании (соответствие Европейскому законодательству, сокращение издержек на «выравнивание регионов», поддержка политики «скоращения бедности»), так и для любой другой страны, так как подобные изменения могут значительно снизить государственные издержки, а так же способствовать улучшению социального состояния страны. Безусловно, здесь  речь может идти только о хорошо развитых странах, в которых государственные закупки действительно носят конкурентный характер, а подобные инновации не приведут к стопроцентному отторжению со стороны поставщиков. Кроме того, подобная система требует жесткой системы мониторинга и контроля. Однако, что примечательно, Условия Общественных выгод могут включаться в контракт, связанный с любым видом и предметом государственной закупки, так как не связан в целом с основным предметом контракта, хотя и должен учитывать его специфику.

 

 

Источники: Так как данная работа является одной из последних работ данных авторов и в ней собраны идеи многих предыдущих обзоров, очерков и статей, то основными ссылками являются работы этих же авторов, написанные в предыдущие годы.

Ключевые слова: Шотландия

Область исследования: государственные закупки

Список цитируемой литературы:

        

1. Achieving Community Benefits Through Contracts: law, policy and practice by Richard Macfarlane and Mark Cook. (ISBN 1 86134 424 4). The Policy Pressб 2002. http://www.jrf.org.uk/bookshop/details.asp?pubID=495
2. Social Issues in Purchasing, the Office of Government Commerce, February 2006.
3. Anthony Collins Solicitors The scope for using social clauses in UK public procurement to benefit the UK manufacturing sector. Report for the Manufacturing Forum (DTI) July 2006.
4. Choosing Our Future: Scotland’s Sustainable Development Strategy (http://www.scotland.gov.uk/Publications/2005/12/1493902/39032).
5. Social Issues in Purchasing, Office of Government Commerce, February 2006, page 15 and page 31.

Издательство: Официальный сайт Шотландского правительства

Год выпуска: 2008