Раньше организация и выполнение общественных работ в Австралии проводились внутренним персоналом, иногда при поддержке внешних консультантов, и почти все разработки велись частными подрядными фирмами. «Заключение контракта с третьим лицом» существенно изменило природу поставки услуг государственным органам. Развитие рыночных отношений привело к росту эффективности общественной инфраструктуры. Позднее, большее внимание начали уделять общественным ценностям.

Бек Джордженсен и Bozeman (2007) утверждают, что общественные ценности включают такие принципы, как ответственность, баланс интересов, конкурентоспособность, результативность, эффективность, учет общественного мнения, открытость, профессионализм, готовность понести риски и профессиональное развитие служащих.

Данная статья основана на анализе закупок общественных работ в Австралии в рамках институциональной теории с учетом общественных ценностей.

Эта статья рассматривает институциональные меры закупок общественных работ в Австралии в терминах охраны общественных ценностей. Различия между странами демонстрировались другими авторами, здесь мы покажем, что изменения могут также произойти в пределах одной страны.

Политика закупок общественных работ, анализируемая в данной статье, сосредоточена на закупке строительства новых зданий (капитальных работ), оцененных более чем на 100 000 $AU.

Политика закупок стремится систематически организовать совокупность институтов и процессов, чтобы принять строительные проекты. В статье рассмотрены два ключевых элемента государственных закупок: общий курс политики закупок и отдельные организационные меры клиентов, центральных агентств и аудиторских агентств в рамках своей юрисдикции.

Анализируемые здесь юрисдикции включают все штаты и территории Австралии, включая Австралийский Союз – федеральное правительство: Территория столицы Австралии; Новый Южный Уэльс; Северная территория; Квинсленд; Южная Австралия; Тасмания; Виктория; и Западная Австралия.

5.       Основное содержание работы.

Для каждой юрисдикции были определены три главные организационные структуры - клиент, который хочет и платит за определенное здание; центральное агентство, которое определяет политику закупок для определенной юрисдикции; аудиторское агентство, если таковое имеется. Эти структуры выполняют различные роли в сфере закупок, которые сопоставлены ниже, в частности определяя необходимость нового здания, планирования и поставку строительных конструкций.

Мы выявили четыре главных подхода к осуществлению закупок: «управляемый клиентом», «управляемый клиентом и контролируемый центром», «управляемый центром», и «управляемый производительностью». Эти подходы рассмотрены ниже.

Закупки, управляемые клиентом (децентрализованный подход)

Закупки  в данном случае - это ответственность клиентов, которые должны придерживаться политики центральных агентств. Другими словами, закупки большинства новых зданий децентрализованы, в то время как  политический курс разрабатывается, чтобы гарантировать адресность ключевых рисков, достижение хороших результатов предоставления обслуживания и поддержку клиентов в процессе закупок. Существенные или рискованные проекты, как правило, реализуются центральным агентством, или иначе клиенты могут предпочесть использовать опыт центрального агентства. Причина заключается в том, что проекты с высокой значимостью или риском имеют тенденцию оказывать существенное влияние на общество, и обеспечение централизованной поставки этих проектов является частью процессов управления рисками государством. Данный подход обычно применяется крупными юрисдикциями с большим объемом проектов, и предполагает, что клиенты имеют возможность управлять закупками; при условии, что они придерживаются политического курса. Общественные ценности, выявленные авторами в этом подходе, включают: ответственность, баланс интересов, конкурентоспособность, результативность, эффективность, открытость, профессионализм, готовность понести риски, профессиональное развитие служащих, и ориентация на пользователя. Институциональные меры этого подхода представлены в схеме 1.

Ключевое отличие этого подхода (используемый в штатах Квинсленде и Виктории) – это то, что клиентские агентства могут сказать очень много по поводу планирования и постройки зданий. Слабость этого подхода заключается в том, что, несмотря на самый лучший совет политики, правительственные агентства могли игнорировать или не осознавать политику, установленную центральными агентствами. Кроме того, некоторые правительственные клиенты могут испытывать недостаток в способности справиться с политическим курсом, могут не выбрать наилучший процесс закупки, или нецелесообразно распределить риски с подрядчиками.

Закупки, управляемые клиентом (и контролируемые центром)

В этом подходе (используемый в Тасмании и Содружестве Австралии), в то время как клиенты осуществляют закупки, есть увеличение принудительным институциональным механизмом, который оценивает планы здания прежде, чем начнется работа. Проекты, стоимостью выше определенного уровня, примерно в 2 миллиона $AU, пересматриваются учрежденным парламентом комитетом до того, как были поданы предложения по строительству, за исключением не освобожденных парламентом, хотя другие комитеты могут функционировать на более низких порогах. Часто, обсуждения таких комитетов открыты для населения, способствуя тем самым прозрачности и общественной ответственности закупок государственных активов.

В то время как клиенты находятся под отчетом и могут непосредственно осуществлять закупки построенных активов, обязательный обзор уверяет в том, что здания необходимы, достигнут поставленной цели, рентабельны и обращаются к долгосрочным рассмотрениям. Общественные ценности, выявленные авторами в этом подходе, включают ответственность, баланс интересов, конкурентоспособность, результативность, эффективность, учет общественного мнения, открытость, профессионализм, готовность понести риски, профессиональное развитие служащих, и ориентацию на пользователя. Институциональные меры этого подхода детально представлены в схеме 2.

Некоторые органы обладают полномочиями контроля и пересмотра процессов закупок, хотя многие из них просто составляют другой слой центральной власти. В Квинсленде, проекты могут быть рассмотрены парламентским комитетом общественных работ, однако, это часто происходит после начала работ, хотя это не принудительно.

Закупки, управляемые центром

Централизованный подход к закупкам капитальных работ - тот, в котором единственное или ограниченное число правительственных агентств в юрисдикции являются ответственными за осуществление проектов капитальных работ за все правительство. Когда закупки выходят за определенные границы, они также должны быть пересмотрены комитетами по закупкам   (Территория столицы Австралии, Северная территория), или даже Кабинетом (Южная Австралия). Клиентам не разрешают устраивать планирование и поставку новых строительных работ самостоятельно. Для небольших юрисдикций, этот подход является весьма практичным. Относительно маленькие бюджеты закупок означают, что закупки осуществляются периодически, и экспертиза должна быть расположенной в центре. Западная Австралия также использует этот подход, хотя по другой причине - ответственность осуществления общественных работ возложена в законодательстве на определенные департаменты.

Преимущества этого подхода состоят в его последовательности затрагивания местных поставщиков, эффективности (он предотвращает ненужное дублирование ресурсов) и прозрачности. Наоборот, централизованные подходы могут привести к центральным агентствам, определяющим потребности других агентств, которые могут оказаться не те, что действительно необходимы. Общественные ценности, выявленные в этом подходе, включают в себя ответственность, баланс интересов, конкурентоспособность, результативность, эффективность, учет общественного мнения, открытость, профессионализм, надежность и готовность понести риски. Этот подход представлен в схеме 3.

Закупки, управляемые производительностью

Одна юрисдикция (Новый Южный Уэльс) применила совсем иной по отношению к другим подход. Такое дифференцирование является результатом процесса аккредитации, который оценивает индивидуальную способность правительственного агентства осуществить закупки. Главная причина для этого подхода - то, что некоторые агентства имеют обширный опыт и деятельность в приобретении построенных активов, тогда как другие испытывают недостаток в таком опыте и обеспечили бы здания лишь периодически. Те, которые полностью аккредитованы, могут осуществить собственное планирование и поставку построенных активов. Для проектов, стоимостью свыше 1 миллиона $AU, централизованная «система закупок по умолчанию» обеспечивается для тех агентств, которые не были оценены как обладающие организационной способностью в планировании и поставке проектов капитальных работ. Другие агентства аккредитованы, чтобы осуществлять фазу планирования, но не фазу поставки. Политический курс был развит в Новом Южном Уэльсе, чтобы гарантировать однородность в подходе к рынку, что проект достигает результатов для Казначейства Нового Южного Уэльса и клиента, и что актив создан в пределах указанного диапазона работы. Общественные ценности, выявленные в этом подходе, включают: ответственность, конкурентоспособность, результативность, эффективность, учет общественного мнения, профессионализм и готовность понести риски. Данный подход представлен в схеме 4.

6.       Выводы.

В итоге, мы обнаружили четыре главных подхода к политике закупок в правительстве Австралии. В подходе к закупкам управляемым клиентом, клиенты ответственны за планирование и поставку строительства здания. В результате есть предположение, что им разрешено поступать таким образом, при условии, что они будут следовать совету центральных агентств по поводу политики. В случае закупок, управляемых клиентом и контролируемых центром, есть также предположение, что клиенты являются способными к подготовке закупок, так как организационные меры разрешают им это; однако, чтобы гарантировать следование политике, устанавливается контроль на высоком уровне. В случае закупок, управляемых центром, есть неявное предположение, что клиенты испытывают недостаток в способности обеспечить общественные работы, так как эта функция не была назначена в рамках политики.

Наше второе главное обнаружение состояло в том, что выполнение «заключения контракта с третьим лицом» в Австралии было, в действительности, единственным большим экспериментом, ключевой элемент которого заключался в том, что правительство перешло от внутренней поставки до поставки капитальных работ в отношениях с частным сектором.

В-третьих, мы обнаружили, что подходы к закупкам в Австралии имели сильную связность общественных ценностей, хотя механизмы гарантий различаются по юрисдикциям. Такое обнаружение поддерживает институциональный подход к рассмотрению общественных ценностей, который утверждает, что механизмы гарантии – это место и определенный контекст (Чарльз и др., 2008).

Мы показали здесь, как институциональные меры для закупок общественных работ расходятся между различными юрисдикциями Австралии. Сравнение различных подходов к закупкам поддерживает точку зрения о том, что институциональными мерами являются время, место и определенные обстоятельства. Проведенные интервью показали, что юрисдикции все еще находятся в поисках наилучшего способа осуществления закупок для соответствующей окрестности.

Мы также продемонстрировали, что институциональные меры дают повод для предположения о способности клиентов оказывать воздействие на закупки. Оценка способностей клиента существенна, чтобы гарантировать выгодные результаты от процессов закупки, и чтобы защитить общественные ценности. Такая оценка неявно или явно подкрепляет различные институциональные меры, отмеченные в полученных данных.

Институциональные меры – в частности государственная политика и организационные меры – могут защитить общественные ценности. Правительство Австралии предпринимает многократные роли в процессе закупок, и это, вместе со структурой политики, обеспечивает механизмы защиты общественных ценностей. Кроме того, в то время как правительства функционируют для защиты общественных ценностей, механизмы, используемые для этого, изменяются в зависимости от институциональных мер по месту. Такое изменение может произойти как в пределах федеральной системы правительства, так и между различными странами.

Список цитируемой литературы:

Public Money and Management, Volume 28, Issue 3, Page 167-172, June 2008.

APCC (1998), National Pre-qualification Criteria Framework (Canberra).

2. APCC (2002), Client Skills: Skills Required by Government as the Construction Industry Client (Canberra).

3. APCC   (2008), Australian Procurement and Construction Council (Canberra).

4. Australian Public Service Commission (2003), The Australian Experience of Public Sector Reform (Canberra).

5. Beck Jørgensen, T. and Bozeman, B. (2002), Public values lost?  Comparing cases on contracting out from Denmark and the United States. Public Management Review, 4, 1, pp. 64-81.

6. Beck Jørgensen, T. and Bozeman, B. (2007), The public values universe:  an inventory. Administration and Society, 39, 3, pp. 354-381.

7. Beck Jørgensen, T., Hansen, H. F., Antonsen, M.   and   Melander,   P.   (1998),   Public organizations, multiple constituencies and governance. Public Administration, 76, 3, pp. 499-518.

8. Brown, T. L., Potoski, M. and Slyke, D. M. van (2006), Managing public service contracts. Public Administration Review, 66, 3, pp. 323-331.

9. Charles, M. B., Dicke, W., Koppenjan, J. and Ryan,   N.   (2007),   Public   values   and safeguarding mechanisms in infrastructure policies:   a  conceptual  and   theoretical exploration.    International    Research Symposium on Public Management (2-4 April 2007 in Potsdam, Germany).

10. Charles, M. B. et al. (2008), Safe and sound? The public value trade-off in worker safety and  public  infrastructure  procurement. Public Money & Management, 28, 3.

11. Fogelin, R. J. (1992), Values and Public Policy (Harcourt Brace Jovanovich, Orlando).

12. New  South  Wales Treasury  (2004), NSW Government Procurement Policy (Sydney).

13. Yin, R. K. (2003), Case Study Research: Design and Methods (Sage Publications, Thousand Oaks).

Год выпуска: 0