1 Аннотируемый и реферируемый источник

 

Этот текст — расширенная аннотация работы датчан Раманатана Сомасундарама и Яна Дамсгаарда «Рекомендации по созданию политик, регулирующих электронные государственные закупки» (“Policy Recommendations for Electronic Public Procurement”). Опубликована была в середине 2005 года в третьем номере журнала «Вестник электронных правительств» (“The Electronic Journal of e-Government”).

 

Журнал существует с конца 2003 года, издаётся нерегулярно (ежеквартально или два раза в год) в Англии на английском языке, в Рединге, и публикуется в интернете. Издатель — Academic Conferences International[1]. Главный редактор его — известный специалист по созданию систем электронного правительства, профессор дублинского колледжа Тринити, Фрэнк Баннистер[2]. Редколлегия рассеяна по всему миру, журнал публикует очень разных авторов, которые пишут научные статьи и результаты исследований по внедрению систем электронного правительства[3]. У журнала есть сайт http://www.ejeg.com, на котором опубликован полный архив журнала.

 

2 Информация об авторах

 

Авторы статьи датчане Раманатан Сомасундарам и Ян Дамсгаард — молодые исследователи из университетов Ольборга и Копенгагена соответственно. Причём первый со студенческих лет занимается государственными закупками в разрезе именно систем электронных правительств, а второй — прикладными электронными технологиями, технологиями связи и анализом поведения их пользователей.

 

Ян Дамсгаард — доцент Копенгагенской школы бизнеса[4], сейчас заведует Центром прикладных ИКТ (Center for Applied Information and Communication Technology), магистр психологии и ИКТ (1993, Computer Science and Psychology) и доктор информационных наук (1996, Information Systems), защищался в Ольборге.

 

Рамантан Сомасундарам —  научный сотрудник кафедры компьютерных технологий (Department of Computer Science) Ольборгского университета[5], доктор прикладных компьютерных наук (2004, Computer Science and Engineering), защищался в Ольборге под началом Дамсгаарда.

 

3 Тематика работы

 

Текст Сомасундарама и Дамсгаарда — это анализ результатов исследования по внедрению систем электронных государственных закупок в Дании. Поэтому можно сказать, что автор взял объектом исследования систему государственных закупок и рассматривает процесс её внедрения. У исследования была цель выявить те проблемы, которые стоят перед внедряющими организациями. Но внедряют их органы именно государственной власти, то есть агенты государственного («публичного») сектора, а не сектора частного. Поэтому аспектом рассмотрения является роль тех органов государственной власти, которые этим непосредственно занимаются. И в процессе исследования стало ясно, что датское правительство ставит своей целью не непосредственно контролировать, но только лишь ограниченно влиять на спрос и предложение на услуги и товары в системах электронных государственных закупок, то есть на спрос и предложение на саму новую систему. Сетод законодательный очень тонкий, гораздо деликатнее прямого вмешательства. Из этого видно, что работа посвящена процессу внедрения системы, описывает она его позитивно (как антоним нормативности), поскольку это всё-таки исследование, но с точки зрения поведения агентов и качественных результатов — именно законодательной стороны государственных закупок здесь просматривается не так много.

 

4 Актуальность

 

Электронные закупки в государственном секторе по всему мируприменяются очень широко последнее время, серьёзные средства тратятся на построение и внедрение систем для них. И при этом мы так мало знаем о том, как именно государственные органы вовлекаются в этот процесс, какие уроки мы можем извлечь из этого вовлечения.

 

Интересно, что такая часть знаний об электронных правительствах, как система электронных государственных закупок, исследована наименее. Больишинство исследований описывающие (см. Coulthard and Castleman 2001; Heneriksen et al. 2004). Однако постепенно в работах начинают появляться какие-то более формальные методы, но разбор сценариев (кейсов) пока доминирует как тип (см. Ramanathan 2004; Tonkin 2001; Zulfiqar et al. 2001). Есть и статистические исследования (Anderson et al. 2003). Но все они исследуют систему на национальном уровне, то есть объектом является страна и её системы целиком.

 

5 Аннотация и основной смысл текста

 

5.1 Структура текста

 

Текст очень хорошо структурирован, как и подобает научной статье. Сначала описан круг вопросов и почему они рассматриваются, затем метод исследования. Далее читателю предлагается описание электронного закупочного процесса в Дании. Далее обозначенный аспект раскрывается: рассматриваются меры по ускорению внедрения системы электронных закупок, которые принимает Министерство по делами науки, технологий и инноваций датского правительства. Они проанализированы с институциональной точки зрения  (это называется institutional intervention framework). Затем уже делаются институциональные выводы об этих мерах.

 

5.2 Выгоды от внедрения

 

Рационализация электронных закупочных систем может дать многообещающие результаты. В Дании проживает около 5,5 миллионов человек, а товаров для государственных нужд закупается на примерно 100 миллиардов датских крон, что есть примерно 15 миллиардов американских долларов (www.doip.dk). В докладе, подготовленным консалтинговой компанией Klynveld, Peat, Marwick и Goerdeler (чаще мы её называем KPMG) в 200 году написано, что из этой цифры товаров и услуг на 8 миллиардов из 100 можно приобретать сразу, то есть никаких процедур по адаптации не требуется (KPMG, 2000).

 

Исследования рынка показывают, что частный сектор может сэкономить от одной десятой до половины расходов на закупку (Peria 2003). Экономия эта в основном исходит из улучшения процесса принятия решений и снижения административных издержек на закупку (Ageshin 2001). Однако некоторые исследования показывают, что основной источник экономии — именно улучшение принятия решений по закупкам (Baker 1999).

 

Но это бизнес. А для государственного сектора, закупки которого очень велики по объёму, непрозрачны и нерепрезентативны в отражении гомогенного рыночного спроса, электронный процесс закупок приносит очень большие выгоды. А частный сектор в свою очередь также извлекает из  электронных закупок выгоду, стараясь добиться сравнительного преимущества и прибыльности (Krysiak et al. 2003).

 

Рис. 1 — Какие товары и услуги подходят для закупок через электронные системы. (по Heneriksen et al., 2004)
Национальный уровень	Региональные уровень	Местный уровень
Гостиничные и туристические услуги для нужд государства	Медикаменты и медицинское оборудование	Офисные хозтовары
Офисное оборудование	Элементы материально-технической базы больниц	Продовольствие
Книги	Офисное оборудование	Материально-техническая база  образования
Офисное оборудование		Железные изделия (для нужд городской среды)
Офисное хозтовары		ГСМ
ИКТ
Мебель
Продовольствие

 

В этом исследовании внедрение системы электронных государственных закупок — это инновация, то есть замена старого новым, которое считается более соответствующим целям. С институциональной точки зрения этот процесс описывается так. Институты формируют инновационную компоненту, внедряют её и сами меняются. То есть это изменение с «внутренним» агентом изменений, или аутотрансформация. В исследованиях этот агент обычно орган государственной власти или государство в целом, а вот агенты из частного сектора рассматриваются реже. Здесь важным замечание является то, что действия агента, как правило, сильнее влияют всё же на других агентов, а не на самих себя.

 

Обычно процесс выглядит так. Орган или органы государственной власти разрабатывают список мер по внедрению системы электронных государственных закупок, которые направлены на всех агентов государственного сектора, связанных с этим. Практически не было исследования на тему вытекающую: какие меры принимают те же агенты, когда речь идёт об ускорении внедрения системы. Центральное место этого текста именно на этом: на мерах по ускорению внедрения.

 

Рис. 2 Какие организации принимают участие во внедрении систем электронных государственных закупок?

1) Всемирный банк, Межамериканский банк развития и Азиатский банк развития сформировали совместную рабочую группу, которая помогает в создании политик по электронным государственным закупкам (www.mdb-edp.org);

2) Европейский союз активнейшим образом лоббирует внедрение систем в странах-членах (www.simap.eu.int);

3) частный сектор, вовлечённый в государственные закупки, активно предлагает свои продукты электронных сетей;

4) роль консалтинговых компаний также нельзя недооценивать

5) в некоторых странах, например, сингапурское министерство финансов (см. Zulfiqar et al., 2001), сами очень продвинулись в этой сфере;

6) Некоторые продукты мировых производителей наподобие PeopleSoft and IBM могут очень пригодиться.

 

5.3 Проблемы при построении системы

 

С какими проблемами сталкиваются при построении системы электронных государственных закупок? Во-первых, поставщики всегда противились созданию единой системы обмена данными (Electronic Data Interchange, EDI), потому что это межорганизационная среда. Плюс, поставщиками приходится тратиться на создание каталогов и на создание базы для работы сети. Вопрос в том, захотят ли они это делать, то есть вступать на электронные площадки? Во-вторых, государство всегда старается сконцентрировать закупку к одному или паре поставщиков, чтобы получить скидку от экономии от масштаба. Вопрос в том, захотят ли поставщики пожертвовать частью своей самостоятельности в принятии решений по цене и продажам и начать вести единые переговоры по закупкам? В-третьих, государство традиционно поддерживает малый и средний бизнес, а движение в сторону единых переговоров и контрактов по закупкам есть отход от этой траектории. Потому что малому и среднему бизнес недостаёт конкурентных сил и преимуществ, чтобы тягаться с бизнесом крупным. В частности важно, как органы местного самоуправления отреагируют на эти изменения. Государству, которое внедряет систему электронных закупок нужно принимать во внимание эти вопросы и принимать какие-то меры.

 

 

5.4 Метод исследования

 

Метод исследования довольно простой по сути: это одно, но очень большое включённое наблюдение (см. подробнее о методе Eisenhardt, 1989 и Yin 1994), которое проводилось с августа 2001 года по август 2004 года. Целями исследования было (1) собрать большое количество описательных данных о проблемах ускорения внедрения системы электронных государственных закупок и (2) определить агентов, которые инициируют эти действия и влияют на них.

 

Если говорить о проблеме определения заинтересованных сторон (stakeholders), то их выборка замкнулась лишь по окончании опроса. Это широко используемый так называемый апостериорный способ. В течение пяти месяцев 33 стороны были опрошены частично структурированным опросом (semi-structured interviews). Это были закупщики-посредники, закупщики-потребители, организации по предоставлению технологий, поставщики, операторы закупок (из частного сектора), государственные агентства по закупкам, ЛПР (лица принимающие решения по закупкам на государственном уровне и формирующие политики) и региональные государственные объединения.

 

5.4.1 Используемый теоретический конструкт

 

Как уже говорилось, авторы используют конструкты институциональной науки, чтобы подвести собранные материал под одни термины и сделать выводы. Институциональная схема описания изменений (Institutional intervention framework, см. подробнее King et al., 1994) анализирует меры по ускорению внедрения системы электронных государственных закупок, принимаемые Министерством по делами науки, технологий и инноваций датского правительств. Есть два аспекта: аспект предложения и аспект спроса на товары и услуги, торгуемые через систему электронных государственных закупок, а значит это также спрос и предложение на саму систему, то есть на её внедрение. Меры могут приниматься по шести следующим механизмам-аспектам:

 

—                    формирование новой идеи (knowledge building);

—                    развёртывание её (knowledge deployment);

—                    субсидии разных видов на ускорение внедрения идеи (subsidy);

—                    стимулирование «потребителей» идеи (mobilization);

—                    установление правил и стандартов (standard setting);

—                    государственное влияние (innovation directive) .

 

Существует агент государственного сектора, министерство по делами науки, технологий и инноваций датского правительства (Дания — конституционная монархия), которое принимает какие-то решения.

 

Далее авторы рассматривают, что конкретно делало Министерство и по результатам институциональной концепции вывели рекомендация по каждому из шести аспектов, с которых рассматриваются действия этого Министерства.

 

5.5 Меры агента (датского Министерства)?

 

Формирование новой идеи. Министерство выбрало консорциум частных компаний: Гейттрейд (Gatetrade), который специализировался на электронной торговле вообще и который бы администрировал систему и её площадки. Он должен был быть стать государственным стандартом. Например, в Сингапуре и Германии правительства поступили по-другому: систему и организацию-администратора для неё создавали специально.

 

Министерство пыталось привлечь частные инвестиции в «новый» электронный рынок, но совершенно не обратило внимание на специфические интересы регионального и местного уровней власти.

 

Первая рекомендация по созданию политик. Часть государственного аппарата (будь то один или несколько органов власти) должна принимать активное участие в привлечению других агентов, чтобы они были заинтересованы в ускорении внедрения системы электронных государственных закупок. В этом должны участвовать все уровни власти.  

 

Развёртывание идеи. Это означает ту базу, в том числе и инфраструктуру, на которой и будет работать новая система.

 

Вторая рекомендация по созданию политик. Инфраструктурную часть следует вывести за штат (то, что любят называть английской калькой «аутсорсинг»), что сведёт к минимуму роль государственных органов по обучению своих сотрудников.

 

Субсидии. С помощью субсидий государственный агент изменений может привлечь инвестиции в новую систему со стороны будущих поставщиков (аспект предложения), а таким образом уменьшить уровни неуверенности со стороны будущих потребителей (аспект спроса). Электронные государственные закупки — это сетевая «организация», поэтому так важно адекватное участие со всех сторон, всех агентов сети.

 

Датское правительство не осознало этого и не предоставило субсидий ни Гейттрейду, ни другим площадкам. Но это сделал частный сектор, надеясь получить отложенную выгоду.

        

Третья рекомендация по созданию политик. С помощью выведения за штат, государство может распределить бремя риска и издержек и на частный сектор в том числе. Учитывая сетевой характер «организации» субсидии должны идти в обе стороны: и «предложению», и «спросу», дабы привлечь критическую массу заинтересованных будущих пользователей.

 

Стимулирование «потребителей» идеи. Это попытки институтов по информированию будущих потребителей об идее. Обычно это касается будущих выгод и удобств от внедрения системы, а способом распространения информации являются такие вещи, как семинары, конференции, публикации различных видов, тренинги и прочее… Идея (система) развёртывается быстро, если оба: и агенты изменений, и будущие пользователи убеждены в успехе.

 

Четвёртая рекомендация по созданию политик. Государственные объединения с помощью активного стимулирования могут добиться положительных результатов в ускорении внедрения системы. Идея (система) развёртывается быстро, если оба: и агенты изменений, и будущие пользователи убеждены в успехе.

 

Установление правил и стандартов. На ранних стадиях внедрения системы новые стандарты начинают конкурировать друг с другом за право стать единственным. Роль правительства и негосударственных организаций состоит в том, чтобы не допустить их большого количества и выбрать оптимальное количество. Может так случиться, что инвесторы будут противостоять стремлению выбрать один стандарт, ибо они уже потратились на создание своего собственного и поэтому хотят, чтобы он стал тем единственным (Damsgaard and Truex 2000 и  Kindleberger, 1983). Датское правительство выбрало именно Гейттрейд в качестве стандарта, что привело к образованию альтернативных площадок.

 

Пятая рекомендация по созданию политик. Выбранный вариант не должен навязываться, а должен носить рекомендательный характер. Необходимо влиять на агентов так, чтобы в результате координационной игры оптимум установился сам. 

 

Государственное влияние. Это влияние на сторону «предложения», влияние на инвестиции в систему и её площадки. Принимать оно может разные формы. (1) Установление правила об обязательном использовании технологий электронных закупок в отдельном органе государственной власти или целой отрасли, (2) установление правила об отчислении определённой доли дохода на НИОКР по системе и внедрение системы, (3) прямые указания организациям на использование того или иного электронного продукта.

 

Шестая рекомендация по созданию политик. Такие типы государственного влияния, как уменьшение бюджетных отчислений государственным организациям, которые они якобы могут сэкономить от внедрения системы, могут быть очень губительными. Так поступило датское правительство, есть множество примеров других стран.

 

Заключение

 

Какие действия агента изменений рассматривались авторами? Действия по ускорению внедрения электронного закупочного процесса. Использовался метод включённого наблюдения (см. соотв. пункт 5.4). Рассматривается роль одного агента: Министерство по делами науки, технологий и инноваций датского правительства.  Собранный массив описательных данных был формализован с помощью теоретического конструкта институциональной схемы описания изменений (см. 5.4.1). В итоге координационной игры создание и администрирование системы было отдано консорциуму частных компаний Гейттред (Gatetrade), то есть выведено за штат (что часто называют аутсорсингом).

 

Однако в результате на местном и региональном уровне (в Дании пять регионов и 98 муниципалитетов после реформы 2007 года, на момент исследования 13 и 98 соответственно), объём закупок которых составляет половину от национального система и её площадки активно не использовались. В тексте авторы дают шесть рекомендаций по тому, как следует применять новые идеи по внедрению систем электронных государственных закупок (они расписаны в этой аннотации выше в пункте 5.5). Самый главный вывод в том, чтобы все заинтересованные стороны учитывались в процессе создания системы и формирования идеи, а главное — учитывалось их мнение и включённость в процесс внедрения системы.

 

Анализ ситуации показал, что Министерство пыталось привлечь частные инвестиции в «новый» электронный рынок, но совершенно не обратило внимание на специфические интересы регионального и местного уровней власти. Поскольку государственное управление в итоге (по классической дихотомии) определяется политиками как людьми и политикам как тем, что они производят, оно в основном может только влиять на процесс, а не контролировать его полностью. Скорее, потому что попытка напрямую вмешаться в процесс может быть понята как желание изменить систему власти в принципе. Это в особенности важно для Дании, если вникнуть в её историю в ХХ веке. И напоследок важная ремарка. Государственный орган есть агент изменения, то есть тот, кто изменяет объект. Он пытается ускорить внедрение системы электронных государственных закупок, но и сам является агентом сектора государственного, поэтому посредником он быть не может. Он, в первую очередь, влияет на себя. А это очень сложная область как для исследований, так и для непосредственного управления.

Ключевые слова: электронные государственные закупки

Область исследования: электронное правительство

Список цитируемой литературы:

Сомасундараам Р. и Дамсгаард Я. Рекомендации по созданию политик, регулирующих электронные государственные закупки. / Вестник электронных правительств. — 2005. — Том 3, выпуск 3. — С. 147—156.

 

(Пер. с англ. по Somasundaram R and Damsgaard J (2005) “Policy Recommendations for Electronic Public Procurement” The Electronic Journal of e-Government Volume 3 Issue 3, pp 147-156.)

Год выпуска: 0