Gunnar Alexandersson: Department of Marketing, Distribution & Industry Dynamics, Stockholm School of Economics

Staffan Hultén: Department of Marketing, Distribution & Industry Dynamics, Stockholm School of Economics

«Predatory bidding in competitive tendering: a Swedish case study»

European Journal of Law and Economics 7/2006, Volume: 22 , Issue: 1 , Pages: 73-94

Данная работа посвящена рассмотрению процесса государственных закупок товаров и услуг в Швеции на примере сектора железнодорожного транспорта. Источником для написания моей работы послужила статья Гуннара Александерссона и Штаффана Хультена [Gunnar Alexandersson and Staffan Hultén], название которой может быть переведено, как «Предложение заниженных цен контрактов на конкурентных торгах: изучение примера из шведской практики [Predatory bidding in competitive tendering: A Swedish case study].

Как следует уже из названия статьи, работа в целом посвящена анализу случая недобросовестного поведения участника конкурентных торгов в форме предложения излишне заниженной цены контракта. В качестве примера авторы рассматривают торги, которые проходили в 2002 году и объектом которых стало оказание услуг по железнодорожному транспортному обеспечению на севере Швеции.

Стоит отметить актуальность проблематики исследования. Во многом это связано с тем, что:

·           государственные закупки товаров и услуг через механизм конкурентных торгов  являются неотъемлемой частью государственной политики многих стран мира, происходит его дальнейшее распространение, как по секторам экономики, так и по странам мира. Национальные монополии исчезают, экономика становится более открытой, конкурентной – соответственно, появляются компании, осуществляющие поставку товаров или оказания услуг на основе выигрыша по результатам проведения торгов;

·           случаи предложения явно заниженной цены контракта уже стали серьезной проблемой в ряде стран мира (Швеция, Англия, Германия), приводящей к негативным социально-экономическим последствиям, несоблюдению условий соглашения и неспособности частного оператора нести возложенные на него риски по обеспечению исполнения контракта;

·           в результате неисполнения контракта по причине изначально заниженной цены, помимо существенных негативных последствий для общества, возникает экономическая неэффективность деятельности и дополнительные государственные затраты на устранение сбоев в работе и приостановки оказания услуг или поставки товаров.

Теоретическая значимость данной работы представляется мне в структурированном и подробном описании проблемы предложения фирмой заниженных цен контрактов на торгах, проблем, с которыми в результате нее сталкиваются государственные органы, сама компания и общество в целом. Помимо этого, несомненным преимуществом работы является то, что авторы также уделили внимание законодательным основам осуществления государственных закупок товаров и услуг. С другой стороны, важно отметить и практическую значимость исследования. Подробное описание и последующий анализ реального практического случая предложения заниженной цены контракта в секторе железнодорожного транспорта на севере Швеции позволяет на примере увидеть проблемы данного типа недобросовестного поведения участника торгов, те результаты, к которым оно может привести, а также определить те характерные черты, которые его отличают от случаев жесткой конкуренции в отрасли.

В статье рассматриваются причины, которые предшествуют решению фирмы сделать предложение очевидно заниженной цены контракта, а также краткосрочные и долгосрочные социально-экономические последствия победы подобного участника в торгах. Затем авторы рассматривают законодательные основы проведения конкурентных торгов в Швеции. Следующая часть статьи посвящена модели осуществления государственных закупок услуг и описанию широко обсуждаемого случая проведения торгов по обеспечению железнодорожного сообщения на севере Швеции. В выводах авторы дают ответы на три вопроса: можно ли считать предложение цены в рассмотренном случае чрезмерно заниженным, во-вторых – существует ли риск негативных социально-экономических последствий от выигрыша подобного участника, наконец – какие изменения необходимо внести в законодательство и политику конкуренции с тем, чтобы не допустить дальнейшего распространения проблемы.

Первый вопрос, которым задаются авторы статьи – это «Почему фирмы предлагают низкие цены контракта?» Отвечая на него, они предлагают несколько наиболее вероятных причины подобного, казалось бы, нерационального с экономической точки зрения поведения. Наиболее желательное с точки зрения общественного благосостояния объяснение – это существование уникальных характеристик фирмы и методов производства, которые отличают ее от конкурентов, позволяя снижать расходы и создавать возможности получения дополнительного дохода. В таком случае, и частный оператор, и общество получают значительные взаимные выгоды. Но также существует ряд объяснений, которые с точки зрения общества менее привлекательны. Их, по крайней мере, три:

·        установление низкой цены контракта как способ вытеснения или, по меньшей мере, ослабления конкурентов. Для достижения этих целей фирма намеренно устанавливает демпинговые цены, работая себе в убыток, либо через механизм перекрестного субсидирования направляет средства из других сфер деятельности на покрытие издержек демпинговой политики. Часто подобные действия заставляют конкурентов покинуть рынок, после чего, во второй период времени потребители сталкиваются с более высокими ценами и снижением предложения. Главная цель законодателей и властей в данном случае – распознать недобросовестное поведение фирмы и отличить его от просто острой конкуренции на рынке, которая вполне законна;

·        часто компании, находящиеся в государственное собственности, склонны устанавливать цену контракта, которая не покрывает издержек на его исполнение, что подразумевает получение дополнительных средств на покрытие убытков. Таким образом, вместо выгод от проведения конкурентных торгов, в итоге получается неэффективность деятельности и неоптимальное расходование средств;

·        в третьем случае установление заниженной цены контракта связано с ошибками, допускаемыми фирмами в период составления сметы расходов и прогноза прибыли – как по невнимательности и халатности, так и по причине неведения и асимметрии информации (например, иногда сами заказчики предоставляют неполную или неточную информацию об объекте торгов). Результатом становятся искаженные ожидания относительно издержек и доходов. К этой же категории относятся нереалистичные ожидания относительно возможности реформирования определенных отраслей, а также недооценка издержек функционирования.

В результате компании составляют предложения цены контракта, которые основаны на ожиданиях низкой прибыли или даже убытков от заключения договора по результатам торгов. По мнению авторов, это создает реальные риски неисполнения контракта, либо нарушения какого-либо из его условий. Они считают, что в краткосрочном периоде это может приводить к внезапным перерывам в оказании услуг или поставке товаров, что может приводить к весьма серьезным последствиям. К примеру, очевидны потенциальные издержки от сбоев в работе транспортной системы. Помимо этого, существует угроза недопустимо низкого качества услуги или товара, неполного охвата населения услугами и ряд других. В долгосрочном периоде государство может столкнуться с падением доверия и поддержки населения, а в экономике – с выходом ряда фирм, которые потенциально могли улучшить ситуацию, что ставит под вопрос возможности конкуренции и внедрения инноваций.

Следующим важным моментом в статье является рассмотрение шведского законодательства на предмет положений, касающихся ответственности фирм и действий заказчика в случае предложений с явно заниженной ценой контракта. Авторы рассматривают два законодательных акта, первый из которых касается конкуренции, а второй – государственных закупок товаров и услуг. Так, в первом случае в законе установлен запрет на злоупотребление доминирующим положением в отрасли путем установления низких цен контракта – и здесь все очевидно. Вопросы возникают в том случае, если фирма не является лидером, ведь в этих условиях даже при применении политики демпинговых цен она, тем не менее, может выиграть торги, что чревато последствиями, описанными выше.

Что касается закона о государственных закупках, то он устанавливает обязанность заказчика принять либо наиболее выгодное с экономической точки зрения, то есть соответствующее всем критериям размещенного заказа – цене, времени доставки, качеству и т. п., либо предложение с наименьшей ценой. При этом, заказчик вправе отказать участнику, предложившему чрезмерно низкую цену контракта, если не получит письменного обоснования столь низкой цены.

 По результатам краткого рассмотрения законодательных основ осуществления конкурентных торгов авторы отмечают ряд существенных недостатков: во-первых, в законе не прописано, какую предлагаемую цену контракта следует считать неоправданно заниженной, во-вторых – считает приемлемым обоснованием установления демпинговых цен желание фирмы войти на рынок, наконец, в законе оговаривается, что цена предложения не должна быть заниженной не сама по себе, но в отношении особых оговоренных условий контракта, существенных для заказчика (что само по себе может породить существенные проблемы в процессе исполнения контракта). В случае, если иные факторы, помимо цены, не обозначены заказчиком, он обязан принять наиболее низкое предложение цены.

Переходя уже непосредственно к анализу шведского примера, авторы отмечают, что начиная с 1960х годов, шведский сектор железнодорожного транспорта постепенно переходил от вертикальной и горизонтальной единой монополии к отрасли экономики, характеризующейся децентрализацией структур и конкуренцией, то есть наличием нескольких поставщиков, оказывающих услуги. Многие из железнодорожных направлений являются объектами конкурентных торгов, заказчиком в которых выступает государственное агентство Rikstrafiken. Тем не менее, государство продолжает осуществлять контроль в этом секторе и занимается поддержанием и развитием инфраструктуры; также оно владеет крупнейшим оператором SJ.

Современная модель осуществления государственных закупок товаров и услуг в Швеции, по мнению авторов, находится на стыке «конкурса красоты» и обратного закрытого аукциона, в котором выигрывает предложение с самой низкой ценой. Цена предложения всегда очень важна, но также существуют и другие критерии, которым должны соответствовать участники торгов – это касается, прежде всего, их уровня их компетентности и качества оказываемых услуг.

Итак, в качестве примера для анализа в статье авторы рассматривают конкурентные торги в секторе железнодорожного транспорта на севере Швеции. Так, 25 июня 2002 года агентство Rikstrafiken по итогом полученных заявок на торгах приняло решение о том, что частный оператор Connex выиграл в торгах за право обслуживания ночных поездов на севере Швеции на период 5 лет, с начала июня 2003 года. Результат торгов был во многом предопределен значительным отличием (около 42 % для всего периода) предложенной цены контракта Connex’а[1] от заявки прежнего оператора Tägkompaniet[2].

В результате принятого решения Tägkompaniet столкнулась с угрозой разорения, поскольку обслуживание поездов на севере Швеции составляло 80 % ее прибыли. Она подала в суд, и, в частности, один из пунктов ее иска касался невозможности исполнения контракта Connex’ом по заявленной цене, которая, по мнению Tägkompaniet, была демпинговой. Судебным решением торги были приостановлены, а подписание контракта, тем самым, отложено. Согласно положениям закона о государственных закупках, Rikstrafiken направило по требованию суда объяснение по факту выигрыша предложения со столь низкой ценой контракта.  Вслед за этим, в ответ на следующий иск Tägkompaniet, агентство подтвердило, что компания Connex приняла все предварительные условия контракта по оказанию услуг и также заверила, что в случае отклонения расчетных показателей от действительности весь риск будет нести она. В последнем иске Tägkompaniet потребовала отклонения предложения Connex’а и проведения повторных торгов. Компания продолжала утверждать, что Rikstrafiken  не соблюдала условия закона о государственных закупках товаров и услуг, принимая предварительные расчеты Connex’а, а Connex не предоставил удовлетворительного объяснения относительно очевидно заниженной стоимости контракта. Тем не менее, в конце августа 2002 года суд (без судебного разбирательства) постановил разрешить заказчику подписать контракт с компанией Connex, что и произошло в середине сентября 2002 года. Tägkompaniet обратилась в Комитет по поддержке конкуренции, который в октябре 2002 года отказал в жалобе на основании того, что расследование не выявило нарушения закона о конкуренции.

Описывая разницу в предложениях двух частных операторов, авторы подчеркивают, что ключевым параметром был объем государственных субсидий. Connex заявил в качестве необходимого объема субсидий 62 млн. шведских крон в среднем ежегодно, Tägkompaniet – 107 млн. В основе столь значительной разницы в требуемых субсидиях лежали разные прогнозы издержек на оказание услуг, поскольку ожидания относительно доходов были схожи. Компания Connex полагала, что сможет в кратчайшие сроки снизить издержки и поддерживать их на примерно одном уровне в течение всего периода исполнения контракта. Таким образом, компании требовались субсидии в гораздо меньшем объеме уже начиная с первого года исполнения контракта. Здесь стоит отметить, что авторы статьи довольно скептически оценивают ожидания компании относительно снижения издержек. Опыт обслуживания железных дорог показывает, что на размер большинства расходов оператор воздействовать не может – это плата за аренду подвижных составов, расходы на их содержание и ремонт, плата за электроэнергию, поскольку они зависят от сторонних поставщиков. Помимо этого, в своих заявлениях Connex уверял, что не планирует сокращений персонала или изменения условий их работы. Таким образом, единственными источниками сокращения расходов могли быть цены на билеты, питание в поезде, уборку и другие незначительные издержки. Особенно интересен подсчет издержек Connex’а, если принимать во внимание тот факт, что компания ожидала значительно роста доходов при своем не столь большом размере. Что касается стоимости билетов, то возможности компании по оказанию влияния на данный параметр контракта были ограниченными, поскольку он во многом зависели от решения Rikstrafiken. Вместо этого, необходимо было увеличивать пассажиропоток, который, в свою очередь, находится в зависимости от маркетинговой стратегии, которая, в свою очередь, стала сферой, в которой компания планировала сокращение издержек. 

Другими просчетами компании были неучтенные расходы на расширение количества подвижных составов в случае увеличения пассажиропотока, их постоянное обслуживание и капитальный ремонт, урегулирование внутренних проблем и конфликтов.

В целом, на основании данного краткого анализа основных параметров контракта авторы делают вывод о том, что предложенная Connex’ом цена контракта, которая позволила компании выиграть торги, и заключенный на ее основе договор, по всей видимости, приведет к значительным потерям эффективности и негативным социально-экономическим последствиям.

Для того, чтобы доказать правомерность своих суждений, авторы рассматривают ряд схожих контрактов в шведской практике государственных закупок услуг. Здесь стоит кратко отметить, что в аналогичных ситуации с Connex’ом условиях контракты заканчивались либо банкротством частного оператора, как это было в 2000 с компанией Sydvästen, либо отказом от продления контракта со стороны частного оператора (BSM Järnväg), поскольку чаще всего они основывались на просчетах относительно прибыльности контракта и приносили компаниям существенные убытки. На основе краткого сопоставления истории торгов со случаем Connex’а авторы заключают, что подобного заявленному в контракте сокращению объема субсидии не удалось достичь ни одному оператору без значительных потерь для себя и негативного влияния на экономику и общество.

В итоге авторы заключают, что предложенная Connex’ом цена является случаем недобросовестного поведения исполнителя контракта, а не проявлением особых компетенций и эффективных методов деятельности компании. Это и есть predatory bidding.

В заключение стоит сделать ряд выводов:

1)       Государственные закупки товаров и услуг через механизм конкурентных торгов становятся важной составляющей государственной политики многих стран мира. В случае грамотного использования, данная процедура закупок [конкурентные торги] позволяет стимулировать конкуренцию, использование эффективных методов хозяйствования и структурные изменения для оживления тех секторов экономики, которые долгое время были национальными монополиями. Конкурентные торги представляют собой инструмент оптимизации затрат и экономии средств налогоплательщиков, который позволяет предоставить равные возможности фирмам отрасли независимо от их размера, национальной принадлежности;

2)            В процессе привнесения конкуренции в те отрасли, которые ранее были монополизированными, в том числе и сектор железнодорожного транспорта, возникает ряд трудностей. Одна из самых главных проблем, имеющая долгосрочные негативные последствия для общества, – это предложение явно заниженных цен контрактов на торгах. Она сводит на нет все преимущества, которые предлагает механизм конкурентных торгов;

3)            В последние несколько лет предложение заниженных цен стало серьезной проблемой в ряде стран мира, прежде всего, Швеции, Великобритании и Германии. Это приводит к неспособности победителя торгов обеспечивать услуги железнодорожного сообщения, что негативно сказывается на социально-экономическом развитии;

4)            Авторы статьи отмечают, что предложение заниженных цен контракта следует отличать от ситуации острой ценовой конкуренции, поэтому в качестве примера был выбран шведский случай, который иллюстрирует типичный случай недобросовестного поведения поставщика услуг. Как следует из анализа, проведенного авторами исследования, предложение цены Connex’а основывалось на нереалистичных ожиданиях, просчетах относительно будущих издержек, ценовом демпинге и/или перекрестном субсидировании. Существует риск того, что компания потребует дополнительной компенсации в случае несоответствия ее расчетов реальности (что, в принципе, и произошло в действительности). На основании анализа авторы делают вывод о нерациональности предложения Connex’а и изначальной невозможности выполнения контракта;

5)            Основной вывод, который можно сделать по статье, заключается в том, что, в первую очередь, необходимо, чтобы государственные заказчики пересмотрели сложившийся порядок оценки предложений и проведения торгов. Возможно, необходимы дополнительные изменения в модели проведения торгов. Изучение теории проведения аукционов может быть полезно для улучшения качества принимаемых решений, хотя, очевидно, что полностью избежать случаев предложения заниженных цен не получится;

6)            Пример северной Швеции показывает, что на сегодняшний день существует ряд проблем, связанный с законодательным регулированием конкурентных торгов. В целом, недостаточное внимание уделяется возможным рискам нарушения предоставления услуг, которое может быть связано с заниженной ценой контракта, несмотря на столь отрицательное влияние, которые они оказывают на конечного потребителя. Анализ в статье приводит к выводу о том, что существует необходимость в пересмотре законодательства Швеции о государственных закупках товаров и услуг и конкуренции.

В постскриптуме в статье дается описание современной ситуации, уже после начала исполнения Connex’ом контракта. Так, по договоренности между Connex’ом и Rikstrafiken в январе 2005 года был отменен один из трех ежедневных рейсов. Более того, ряд городов на севере вообще остался без железнодорожного сообщения.

Осенью 2004 года, услуги Коннекса стали критиковать за постоянные опоздания и недостаточное внимание к вопросу чистоты подвижного состава, но более всего за старые и некомфортные для пассажиров поезда. Connex не смог или не хотел поддерживать поезда в надлежащем состоянии. В конце 2004 года руководство компании столкнулось с недовольством профсоюза и работников условиями труда.

Более того, ухудшение условий перевозки на железных дорогах стала предметов политических споров, после чего агентству Rikstrafiken было выделено дополнительно 100 млн. шведских крон для финансирования поддержания и улучшения уровня качества услуг.

В целом, очевидно, что данные события лишний раз подтвердили мнение авторов о том, что предложение Connex’а было невыполнимым. Вместо этого, именно компания спровоцировала дополнительные расходы денег налогоплательщиков государством для поддержания приемлемого качества оказываемых услуг железнодорожного сообщения.

Ключевые слова: Швеция, железная дорога

Область исследования: государственные закупки

Список цитируемой литературы:

1)       Calveras, A., Ganuza, J-J. & Hauk, E. (2004). “Wild Bids. Gambling for Resurrection in Procurement Contracts”. Journal of Regulatory Economics 26, 41–68.

2)       Commission of the European Communities. (2001). “Communication from the Commission on Sales Promotions in the Internal Market.” COM (2001) 546 final, 2 October 2001.

3)       Connex (2002a). “Anbud avseende Anbud Rt 2002 – 236/31 Natt°agstrafiken ¨ovre Norrland. Marknadsplan”. Natt°agstrafik ¨ovre Norrland. Allm¨anna uppgifter.

4)       Connex. (2002b). “Information till anst¨allda inom T°agkompaniet.” in Swedish, at http://www.connex.se/norrland/jobba/personal info.

5)       Connex. (2003a). “Till T°agkompaniets personal: Vi vill bli det b¨asta valet f¨or personalen.” in Swedish, at http://www.connex.se/connex tag/epview extra/jobb/personal info.

6)       Connex. (2003b). “Connex—a part of Vivendi Environnement.” http://www.connex.se/connex transport/connex group.

7)       Connex. (2003c). “Connex Transport AB.” at http://www.connex.se/connex transport, (in Swedish)

8)       DGIII Working Group on Abnormally Low Tenders. (1999). “Prevention, Detection and Elimination of Abnormally Low Tenders in the European Construction Industry”

9)       EAGCP (2005). “An economic approach to Article 82”, http://www.europa.eu.int/comm/competition/publications/studies/eagcp july 21 05.pdf

10)   Eckert, A. (2002). “Predatory Pricing and the Speed of Antitrust Enforcement.” Journal of Industrial

11)   Organisation, 20, 375–383. Rikstrafiken. (2002b). “Connex Transport AB tar ¨over natt°agstrafiken p°a ¨ovre Norrland.” Sundsvall (in Swedish).

Издательство: «Predatory bidding in competitive tendering: a Swedish case study»

Год выпуска: 2006