Источник: Journal of Public Procurement; Volume 7, Issue 2, 213-227; 2007

Авторы:

Karsten Äström – профессор социологии права, Lund University, Швеция

Jan Bröchner – доктор философии, профессор организации и строительства, Chalmers University of Technology, Гётеборг, Швеция

Imitating private business in public procurement: Swedish “affärsmässigt”

Введение

Данная статья посвящена употреблению в теории и практике государственных и муниципальных закупок Швеции термина «affärsmässigt», приблизительно переводимого со шведского языка на английский словами «business-like» и «business-wise», что на русском языке значит «деловой», «подобный деловому». Иными словами, термин употребляется в отношении применения в сфере государственных и муниципальных закупок практик и подходов, использование которых свойственно организациям частного сектора. Предполагается, например, что создание конкурентной среды размещения заказа обеспечит бóльшую экономию государственных и муниципальных средств при обеспечении качества на должном уровне. В этом смысле предлагаемая к рассмотрению статья представляет несомненный интерес с точки зрения как теории, так и практики. Затрагиваются, например, следующие вопросы: должны ли организации общественного сектора подражать деятельности частных фирм в процессе осуществления необходимых им закупок? Должна ли наиболее низкая цена, предлагаемая потенциальным поставщиком, быть решающим фактором при размещении государственного или муниципального заказа? Заимствуются ли ценности частного сектора сектором общественным и наоборот?

Эти и иные вопросы, как представляется, являются актуальным и для Российской Федерации. Так, например, значима проблема размещения заказа в конкурентной среде, как на уровне создания адекватного нормативного правового обеспечения процессов осуществления государственного и муниципального заказа, так и его эффективной реализации. Можно предположить, что основной нормативный правовой акт, регулирующий вопросы размещения государственного и муниципального заказа в Российской Федерации (имеется ввиду федеральный закон № 94-ФЗ), содержит немало норм, касающихся вопросов размещения заказа в конкурентной среде, а также эффективного расходования средств бюджетов различных уровней. Так, целями закона является «эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования... развитие добросовестной конкуренции… в сфере размещения заказов» (ст. 1, 94-ФЗ). Следует однако отметить, что данные цели, вероятно, затруднительно считать достигнутыми по состоянию на данный момент времени.

Содержание статьи

Появление в Швеции правовых норм, регулирующих проведение закупок, имело место в начале 19 века и было связано с осуществлением закупок для удовлетворения военных нужд страны. Единственным критерием определения поставщика на тот момент времени было предложение наиболее низкой цены контракта. Однако в 1888 году Королевская комиссия изучила шведское и зарубежное законодательство, регулирующее вопросы осуществления закупок, а также практики, имеющие место, и после длительной дискуссии по поводу практикуемого закупщиками подхода к определению поставщика, рекомендовала, чтобы выбор поставщика осуществлялся с учетом значимых сопутствующих обстоятельств из трех претендентов, предложивших наименьшие цены контракта.

В 1960 году впервые в нормативном правовом акте, регулирующем проведение закупок, а именно в циркуляре шведского министерства финансов, в отношении осуществления закупок было употреблено слово «affärsmässigt». Вообще термин был образован из двух частей: французского слова «affaires» и немецкого суффикса –mässig и представлял собой аналог немецкого слова «geschäftsmässig».

В 1973 году термин «affärsmässigt» был впервые употреблен в нормативном правовом акте (а именно в Декрете об общественных закупках (Public Procurement Ordinance)) для описания критериев выбора поставщика: «принятие во внимание всех обстоятельств делового характера, которые должны рассмотриваться как наиболее благоприятные для достижения цели закупки условия». Это выражение было сохранено и при выполнении Швецией директив Евросоюза, касающихся закупок, перед вступлением Швеции в ЕС в 1995 году.

Постепенно термин «affärsmässigt» стал использоваться в законах, не имеющих непосредственного отношения к организации государственных и муниципальных закупок. Удивительно, что этот термин, первоначально зародившийся в недрах общественного сектора, постепенно «перекочевал» в нормативные правовые акты шведского частного права, отчасти поменяв, правда, при этом свое значение. Если с точки зрения общественного права слово  «affärsmässigt» употребляется в отношении практик, типичных для частного бизнеса (за исключением прозрачности, для него не свойственной), то в частном праве оно стало обозначать такие принципы, как принципы равенства и прозрачности – то есть те, которые в значительной степени связаны с ценностями формальных процедур государственного и муниципального управления. Можно говорить, таким образом, об «обоюдном заимствовании» термина – от общественного сектора в частный и наоборот. Здесь важно отметить тот факт, что слово «affärsmässigt» – слово-хамелеон  и может быть употреблено в различных смыслах.

Данный термин, если можно так сказать, является значимым, поскольку являются значимыми те процессы, в отношении которых он употребляется. Швеция сегодня – это то, что принято называть государством общественного благосостояния. Последнее предполагает огромную долю общественного сектора в экономике в целом и важнейшую роль государства на рынке. По состоянию на 1997 год доля государственных и муниципальных закупок в ВВП Швеции по различным оценкам составляла 18 или 23%. Более чем половина всех государственных и муниципальных закупок осуществляется местными и региональными властями (включая корпорации, находящиеся в их собственности).

В Швеции существует 290 муниципалитетов, многие из них имеют по несколько подразделений, занимающихся закупками. В сфере закупок в Швеции потому существует значительная степень децентрализации, когда центральное правительство в весьма малой степени контролирует проведение закупок на местном уровне, а также не занимается разработкой каких-либо рекомендаций (если не считать бюллетеней Национальной комиссии по государственным и муниципальным закупкам). В свете данных обстоятельств можно ожидать появления весьма различных практик проведения закупок на местном уровне.

Следует также отметить тот факт, что в Швеции отношения между общественным и частным секторами зачастую организованы в форме предоставления общественных благ частными поставщиками. Также нужно указать, что государственному управлению в Швеции с давних пор был свойственен акцент на эффективности ведения дел («affärsmässigt», по сути своей, не является современным изобретением), то есть в шведской истории государственных и муниципальных закупок не существует момента времени, с которого бы подходы к управлению коммерческими организациями вдруг начали внезапно оказывать влияние на порядок ведения дел в общественном секторе.

Ввиду изложенных выше фактов представляет интерес проводимое авторами исследование того, как развиваются новые практики осуществления закупок в ходе реализации строительных проектов шведских муниципалитетов. Данное исследование включало в себя проведение полуструктурированных интервью (то есть интервью, состоящих как из заранее подготовленных вопросов, так и из дополнительных вопросов интервьюера, возникающих в ходе беседы) с 25 должностными лицами в восьми муниципалитетах и двух местных администрациях. Респондентов поспросили а) указать, что в первую очередь ассоциируется у них с термином «affärsmässigt»; б) существует ли, по их мнению, конфликт между концепцией «affärsmässigt» и концепцией устойчивого развития?

Ответы на первый вопрос значительно различались, и здесь необходимо сделать следующее пояснение. С точки зрения социологии права действующие нормы различаются по источнику происхождения, то есть нормы бывают юридические, профессиональные, экономические, социальные и др. При изучении такого вопроса, как оборот термина «affärsmässigt» в теории и практике государственных и муниципальных закупок, основной интерес представляют нормы юридические  и нормы, имеющие источником своего происхождения деловые обычаи.

Юридические нормы, как следовало из интервью, могут быть охарактеризованы в качестве процессуальных, при этом в данном контексте нормы как нечто, непосредственно подлежащее обязательному выполнению, являются исключением. Наиболее типичные утверждения и концепции, которые освещали процессуальную сторону вопроса, были: «Мы будем строго следовать правилам», «объективность», «прозрачность», «решения должны приниматься на основе тщательного изучения существующей ситуации». Такие ответы ведут свое происхождение от Закона о государственных и муниципальных закупках (Public Procurement Act), а также основных принципов Закона о государственном управлении (Public Administration Act).

В это же время нормы, происходящие из деловой жизни и обычаев, носят, как видно из интервью, в большинстве случаев не процессуальный характер. Это, например, «делать то, что является наилучшим для органа, осуществляющего закупки», «соревноваться с частным сектором», «получать лучшее при данном уровне затрат», «делать дела с выгодой».

Более половины респондентов показали, что в большей степени отдают приоритет нормам делового оборота, нежели нормам, закрепленным юридически. Некоторые из таких респондентов указали на неэффективность, связанную с юридическими процессуальными нормами: «следование процедурам может быть затратным в смысле времени и вступать в конфликт с тем, чтобы выгодно вести дело». Можно сделать общий вывод, что нормы делового оборота имеют более сильное значение, чем юридические нормы, регулирующие осуществление закупок в общественном секторе экономики. Также следует отметить существование норм, происходящих как из юридических правил, так и из практик частного бизнеса. Это например, «максимизация конкуренции», которая является одной из основных норм, установленных директивами Евросоюза в области государственных и муниципальных закупок.

Относительно второго вопроса о наличии конфликта между концепцией «affärsmässigt» и концепцией устойчивого развития[1] мнения разделились. Отвечая на этот прямо поставленный вопрос, многие респонденты указывали, что, по их мнению, никакого противоречия нет. Однако в контексте их ответов на другие вопросы исследования обнаруживается некоторая неопределенность относительно данной проблемы. Так, многие респонденты упомянули неясность, свойственную концепции устойчивого развития, которая затрудняет ее сопоставление с соображениями делового характера. Как выразил это один респондент, «учет требований экологии повышает издержки». То есть после некоторого обдумывания вопроса респонденты приходили к выводу о действительном существовании такого противоречия. Как заметил один чиновник, «устойчивость – вопрос политический, а «affärsmässigt» – вопрос прибыльности».

Кроме указанных моментов следует также отметить, что респонденты высказали недовольство относительно существующего законодательства, регулирующего осуществление государственных и муниципальных закупок. Имеется ввиду регулирование контрактов, чья цена ниже пороговой. В этом случае трансакционные издержки становятся весьма значительными.

Заключение

Анализируемая в статье концепция «affärsmässigt» носит как минимум двойственный характер: для сферы общественного права – это применение практик делового оборота в процессе осуществления закупок, для сферы частного права – это обозначение ценностей, характерных для общественного сектора, таких как прозрачность и объективность. Таким образом можно наблюдать «перемещение» термина по различным областям и сферам деятельности, в процессе чего он несколько меняет свое значение. Последнее в практике государственных и муниципальных закупок менялось и с течением времени: оборот словно бы «впитал» специфику сферы, где стал употребляться: помимо экономически рационального способа ведения дел он учел также ценности, приписываемые сфере государственного управления, а именно прозрачность и объективность.

Так или иначе, но, как представляется, шведская реализация концепции «affärsmässigt» в корне отличается от того подхода, который применяется к проведению государственных и муниципальных закупок в России. Как можно предположить, для Швеции важно не только обеспечение конкуренции среди поставщиков, но и наличие определенной свободы действия у закупщика с тем, чтобы обеспечить более эффективное и экономичное размещение заказа. Для России наоборот – жесткая регламентация всех действий заказчика, вызванная опасением, что любая степень свободы, ему предоставленная, лишь расширит возможности для осуществления различных злоупотреблений.

Существует также другая причина того, почему на данный момент времени применение шведского опыта в России затруднительно. Этот вопрос рассматривался в части, касающейся противоречия между концепцией «affärsmässigt» и концепцией устойчивого развития. Поскольку концепции изначально противоречат друг другу в теории, то противоречия также могут возникать при одновременном их применении и на практике. Однако до этого конфликта России далеко: мы озабочены больше обеспечением конкуренции в сфере закупок, нежели обеспечением устойчивости общественного развития. Другими словами, пока законодательные и регулирующие органы, государственные и муниципальные заказчики занимаются решением совсем иных проблем, данный аспект шведского опыта сейчас остается невостребованным. И как можно предположить, изменение этого обстоятельства возможно лишь в отдаленной перспективе.

Ссылки

Arrowsmith, S. (1995, April). “Public Procurement as an Instrument of Policy and the Impact of Market Liberalization”. Law Quarterly Rewiew, 111: 235-284.

Arrowsmith, S. (2004). “An Assessment of the Legislative Package on Public Procurement”. Common Market Law Review, 41 (5): 1277-1325.

Äström, K. (1998). Socialtjänstlagstiftningen i politik och förvaltning: En studie av parallella normbildningsprocesser. Lund, Sweden: Lund University Press.

Äström, K. (2005). “Normbildning och beslutsfattande”. In H. Bengtsson (Ed.), Politik, lag och praktik (pp. 93-112). Lund, Sweden: Studentlitteratur.

Bortolotti, B. (2004, July). “Privatization in EU: a Brief Historical Sketch”. The PB Newsletter, 1: 9-12. [Online]. Available at www.privatizationbarometer.net.

Boyne, G.A. (1998, Winter). “Competitive Tendering in Local Government: A Review of Theory and Evidence”. Public Administration, 76: 695-712.

Bryntse, K. & Greve, C. (2002). “Competitive Contracting for Public Services: A Comparison of Policies and Implementation in Denmark and Sweden”. International Public Management Review, 3 (1): 1-20.

Commission of the European Communities (2001). “Written Question E-1921/01 by Karin Riis-Jorgensen (ELDR) to the Commission “Public Procurement and Invitations to Tender”. Official Journal of the European Communities, C364 E: 223-224.

Davis, I. (2005, May 28). “The Biggest Contract”. The Economist: 73-75.

De Boer, L., Labro, E., & Morlacchi, P. (2001). “A Review of Methods supporting Supplier Selection”. European Journal of Purchasing & Supply Management, 7 (2): 75-89.

Hydén, H., Staaf, A., & Äström, K. (2004). “Stressing Judicial Decisions: A Sociology of Law Perspective”. In T. Biernat et al. (Eds.), Stressing Legal Decisions (pp. 113-138). Cracow, Poland: Polpress.

The International Bank for Reconstruction and Development (2004, April). Guidelines: Procurement under IBRD Loans and IDA Credits. Washington, DC: IBRD.

Lundsgaard, J. (2002). “Competition and Efficiency in Publicly Funded Services”. OECD Economic Studies, 35 (2): 79-128.

Nagle, J.F. (1999). A History of Government Contracting (2^nd ed.). Washington.\, DC: The George Washington University Press.

Schooner, S.L., & Yukins, C.R. (2003). “Model Behavior? Anecdotal Evidence of Tension between Evolving Commercial Public Procurement Practices and Trade Policy”. International Trade Law and Regulation, 9 (1): 4-13.

Sweden Committee on the Organization of Government Procurement and Contracts (1888). Report and Proposal. (Betänkande och förslag angáende ordnande af statens upphandlings- och  entreprenadväsende, afgifna den 6 oktober 1888 af den enligt nádigt bref den 27 juni 1887 förordnade komité, in Swedish) Stockholm, Sweden: Samson & Wallin.

Ключевые слова: Швеция, деловой оборот

Область исследования: государственные закупки

Список цитируемой литературы:

Arrowsmith, S. (1995, April). “Public Procurement as an Instrument of Policy and the Impact of Market Liberalization”. Law Quarterly Rewiew, 111: 235-284.

Arrowsmith, S. (2004). “An Assessment of the Legislative Package on Public Procurement”. Common Market Law Review, 41 (5): 1277-1325.

Äström, K. (1998). Socialtjänstlagstiftningen i politik och förvaltning: En studie av parallella normbildningsprocesser. Lund, Sweden: Lund University Press.

Äström, K. (2005). “Normbildning och beslutsfattande”. In H. Bengtsson (Ed.), Politik, lag och praktik (pp. 93-112). Lund, Sweden: Studentlitteratur.

Bortolotti, B. (2004, July). “Privatization in EU: a Brief Historical Sketch”. The PB Newsletter, 1: 9-12. [Online]. Available at www.privatizationbarometer.net.

Boyne, G.A. (1998, Winter). “Competitive Tendering in Local Government: A Review of Theory and Evidence”. Public Administration, 76: 695-712.

Bryntse, K. & Greve, C. (2002). “Competitive Contracting for Public Services: A Comparison of Policies and Implementation in Denmark and Sweden”. International Public Management Review, 3 (1): 1-20.

Commission of the European Communities (2001). “Written Question E-1921/01 by Karin Riis-Jorgensen (ELDR) to the Commission “Public Procurement and Invitations to Tender”. Official Journal of the European Communities, C364 E: 223-224.

Davis, I. (2005, May 28). “The Biggest Contract”. The Economist: 73-75.

De Boer, L., Labro, E., & Morlacchi, P. (2001). “A Review of Methods supporting Supplier Selection”. European Journal of Purchasing & Supply Management, 7 (2): 75-89.

Hydén, H., Staaf, A., & Äström, K. (2004). “Stressing Judicial Decisions: A Sociology of Law Perspective”. In T. Biernat et al. (Eds.), Stressing Legal Decisions (pp. 113-138). Cracow, Poland: Polpress.

The International Bank for Reconstruction and Development (2004, April). Guidelines: Procurement under IBRD Loans and IDA Credits. Washington, DC: IBRD.

Lundsgaard, J. (2002). “Competition and Efficiency in Publicly Funded Services”. OECD Economic Studies, 35 (2): 79-128.

Nagle, J.F. (1999). A History of Government Contracting (2^nd ed.). Washington.\, DC: The George Washington University Press.

Schooner, S.L., & Yukins, C.R. (2003). “Model Behavior? Anecdotal Evidence of Tension between Evolving Commercial Public Procurement Practices and Trade Policy”. International Trade Law and Regulation, 9 (1): 4-13.

Sweden Committee on the Organization of Government Procurement and Contracts (1888). Report and Proposal. (Betänkande och förslag angáende ordnande af statens upphandlings- och  entreprenadväsende, afgifna den 6 oktober 1888 af den enligt nádigt bref den 27 juni 1887 förordnade komité, in Swedish) Stockholm, Sweden: Samson & Wallin.

Издательство: Journal of Public Procurement; Volume 7, Issue 2

Год выпуска: 2007