Эффективность ЧГП и традиционных методов государственных закупок в Австралии.

 

Окончательный отчет от 30 ноября 2007 года для  Infrastructure Partnerships Australia

 

 

Настоящая работа представляет собой подробную аннотацию исследования, целью которого является сравнительная оценка эффективности методов частно-государственного партнерства по сравнению с традиционными методами государственных закупок.

Источником для данной работы послужил финальный отчет от 30 ноября 2007 года, подготовленный консалтинговой компанией The Allen Consulting Group совместно с университетом Мельбурна по заказу Infrastructure Partnerships Australia (Агентства, занимающегося проблемой строительства инфраструктурных объектов с использованием механизмов ЧГП). Этот отчет является официальным и опубликован Агентством.[1]

Исследовательская работа подготовлена  коллективом консалтинговой компании The Allen Consulting Group и написана в соавторстве с адъюнкт-профессором Факультета инженерии Колином Даффилдом (Colin Duffield) и профессором факультета Архитектурного строительства и планирования доктором Питером Рейзбеком (Peter Raisbeck).

Тема работы – Эффективность ЧГП и традиционных методов государственных закупок в Австралии. 

Актуальность исследования объясняется, во-первых, развитием рынка ЧГП-проектов в Австралии и растущим интересом к проблеме повышения эффективности государственных заказов, и, во-вторых, отсутствием количественных данных, подтверждающих преимущества механизмов ЧГП по сравнению с традиционными методами государственных закупок. Таким образом, определенность относительно издержек проекта, о которой нередко говорится в связи с  ЧГП, является, скорее, теоретической, и до этого никак не проверялась на практике.  

Теоретическая значимость: в настоящей работе впервые проводится количественная оценка эффективности ЧГП и традиционных методов государственных закупок, осуществляемых в Австралии. Авторы исследования разработали интересную методологию, которая позволяет оценивать эффективность проектов, реализуемых как с помощью ЧГП, так и традиционными методами.

Практическая значимость: впервые было получено статистическое подтверждение того, что механизмы ЧГП позволяют реализовывать инфраструктурные проекты в рамках запланированных сроков и в соответствии с запланированным объемом финансовых ресурсов в отличие от традиционных методов.

Структура работы

Аналитический отчет состоит из 5 глав. Глава 1 является вводной. В ней описываются цели работы, обосновывается ее актуальность и структура.

Глава 2 посвящена обзору рынка ЧГП-проектов. При этом рынок рассматривается как состоящий их двух основных сегментов - экономической и социальной инфраструктуры. Кроме того, в этой главе дается характеристика рынков ЧГП в разных штатах. Особое внимание уделяется вопросу о значении ЧГП для глобальной конкуренции. Глава заканчивается оценкой развития рынка ЧГП.  

В главе 3 предлагается краткий обзор предыдущих работ, в которых сравниваются эффективность проектов, реализуемых методами ЧГП, и закупок, осуществляемых традиционным образом. Также рассматриваются проблемы, связанные с относительной стоимостью капитала, и вопросы методологии. 

В главе 4 представлены ключевые результаты исследования. Эффективность различных методов сравнивается на основе показателей нормированного времени и отклонению фактических издержек реализации от планируемых.

В главе 5 представлены обобщенные результаты исследования и некоторые практические рекомендации по усовершенствованию политики.

Основное содержание работы

 

Глава 1. Вводная

ЧГП и основные государственные закупки в Австралии

Частно-государственное партнерство - основной термин, который используется для обозначения широкого круга мероприятий, совместно реализуемых государственными и частными организациями. В рамках данной работы, однако, используется более узкая трактовка ЧГП. Во-первых, под организациями частного сектора понимается целевые компании (спецюрлица), которые, как правило, являются консорциумами. Во-вторых, проекты ЧГП реализуются в форме контрактов на: 1) дизайн и строительство нового объекта инфраструктуры; и/или 2) долгосрочный лизинг или концессию;  3) управление и использование инфраструктуры.

Все другие проекты, которые не могут быть отнесены к ЧГП, включая дизайн и строительство (Design & Build), дизайн и конструирование (Design & Construction) и др., рассматриваются как государственные закупки (заказы), реализуемые традиционными методами. Таким образом, разница между традиционными методами и ЧГП состоит в том, что во втором случае используются частные инвестиции.

Цели анализа

1)      Провести сравнительную оценку относительной эффективности ЧГП и традиционных методов государственных закупок. Целью этого аналитического отчета является проверка распространенной точки зрения, согласно которой механизмы ЧГП, создавая более конкурентные условия, более ясные стимулы и ограничения  по сравнению с традиционными методами, позволяют реализовывать инфраструктурные проекты с меньшими незапланированными издержками времени и финансовыми затратами.

2)      Выявить факторы, которые объясняют относительный успех / провал ЧГП.

3)      Провести сравнительную оценку относительной стоимости капитала в случае использования методов ЧГП и традиционных методов. Для реализации этой цели предполагается проанализировать причины, по которым стоимость государственного капитала не соответствует процентной ставке по безрисковым кредитам, и, как ожидается, является приблизительно такой же, как и стоимость капитала на частном рынке.

 

Глава 2. Австралийский рынок ЧГП.

Типы инфраструктурных проектов

Инфраструктурные проекты, осуществляемые в настоящее время, можно разделить на два типа: проекты социальной инфраструктуры и экономической. К первому типу относятся жилищные, образовательные, рекреационные проекты и проекты по охране правопорядка, тогда как ко второму типу – транспортные, коммуникационные, проекты по обеспечению водо- и электроснабжения.   

При этом  на данном этапе развития рынка ЧГП в Австралии доминируют именно проекты по строительству социальной инфраструктуры.

Стадии развития рынка ЧГП

На первоначальном этапе развития рынка ЧГП, который продолжался до 2000 года, механизмы ЧГП использовались преимущественно для реализации проектов по строительству транспортной инфраструктуры. При этом основными формами ЧГП выступали – BOT[2]  и BOOT[3].   

После 2000 года в Австралии началась новая стадия развития рынка ЧГП, главной особенностью которой стало увеличение доли рынка социальной инфраструктуры. К объектам последней, в первую очередь, относятся больницы и школы. Ожидается, что в дальнейшем рынок ЧГП продолжит расти и инструменты ЧГП будут широко использоваться при строительстве инфраструктуры, обеспечивающей водо- и электроснабжение.

Объемы рынка

Оценки объемов рынка ЧГП в Австралии варьируются. По данным Национального Форума ЧГП к 2004 году общая сумма контрактов составила более $9 миллиардов.

Согласно прогнозам Financial Times, в 2008 году рынок ЧГП достигнет размера $38 миллиардов, а к 2016 году вырастит до $100 миллиардов. Это означает, что на рынке инфраструктурных проектов доля проектов, реализуемые с помощью механизмов ЧГП, должна составить, по меньшей мере, 25%. Для сравнения сегодня их доля составляет по разным меркам от 10 до 15%.

 

Глава 3. Методология и предыдущие исследования 

Обзор более ранних исследований

Рост рынков ЧГП по всему миру привел к появлению большого интереса к проблеме использования этого инструмента и, как результат, большому числу публикаций по данной теме. Особенно многочисленными являются работы, касающиеся внедрения ЧГП в Великобритании. Кроме того, именно опыт Великобритании оказал существенное влияние на формирование и развитие рынка ЧГП в Австралии. В этой связи в качестве примера более ранних работ по данной тематике рассматриваются результаты эмпирических исследований, проведенных в Великобритании. При этом особое внимание уделяется изучению трудов МакДональда (Mott MacDonald, 2002), в которых использовалась схожая методология, что и в данной работе.

Исследования, проведенные в Великобритании

В рамках своего исследования Мотта МасДональд оценивал так называемые излишне оптимистичные ожидания, измеряемые как отклонение фактических показателей продолжительности проекта и объема капитальных затрат от планируемых. Результаты исследования показали, что ожидания относительно ЧГП-проектов оказались нейтральными, тогда как ожидания относительно традиционных методов государственных закупок, напротив - сильно завышенными (более чем на 50%).

 

Другое исследование было проведено Национальной аудиторской службой Великобритании (National Audit Office, 2003). Это исследование выявило, что ¾ проектов с использованием ЧГП были выполнены в срок и в соответствие с установленным размером бюджета. В то же время менее ¹/₃ проектов, реализуемые традиционным методом, соответствовали первоначальным срокам и лимитам финансирования.

В дальнейшем эти исследования подверглись некоторой критике. В частности Юнисон (Unison, 2005) обозначил ряд методологических ошибок: 1) неясность (непрозрачность) методологии; 2) отсутствие анализа генеральной совокупности, из которой была сделана выборка ЧГП проектов; 3) отсутствие оценки репрезентативности выборки; 4) нарушения последовательности и недостаточная релевантности данных с точки зрения времени осуществления проектов; 5) несбалансированная выборка (доминантная группа – традиционные проекты); 6) смещенные оценки. При разработке методологии авторы данного отчета учли эти недостатки предыдущих исследований.

  Исследования, проведенные в Австралии

Авторы исследований, проводимых в Австралии, в основном фокусировались на законодательном регулировании, государственном заказе и техническом сопровождении ЧГП-проектов. Последние также ассоциировались с программами приватизации, в рамках которых частные организации оказывали государственные услуги за счет средств государственных организаций (Hodge, 2007).

В целом, все основные работы, посвященные проблеме использования методов ЧГП при реализации инфраструктурных проектов в Австралии, либо  носили характер исследования ex-ante (ожидаемых, а не фактических результатов), либо же строились на основе ограниченного числа кейс-стади. В последних оценивалось распределение рисков или рассматривались вопросы содержания контрактов, специфические для ЧГП.

Таким образом, в таких исследования эмпирические методы практически не использовались. Скупой количественный анализ в основном использовался для оценки взаимозависимости между идеями инновационных методов государственных закупок, общественным интересом,  рисками и качеством услуг, которые фактически предоставлялись в Австралии. При этом, как было отмечено Годжем  (Hodge, 2005, p.323), «комплексной оценки ЧГП в Австралии не было проведено».

Уделяя внимания преимущественно процессам внедрения ЧГП, эти исследования выпускали из вида такой важный вопрос как результаты использования методов ЧГП по сравнению с традиционными методами государственных закупок услуг. Иными словами, исследований, аналогичных проведенным в Великобритании  Моттом МакДональдом или Национальной аудиторской службой, не было.

Относительная стоимость государственного капитала и распределение рисков

Существует распространенное мнение, согласно которому альтернативная стоимость государственного капитала, используемого для финансирования государственных заказов, значительно ниже альтернативной стоимости частного. В этой связи нередко говорят о том, что для компенсации этих различий и достижения тех же показателей затрат, ЧГП-проекты должны быть реализованы с меньшими издержками. В частности, эта тема особенно часто обсуждалась в 1990-х годах, когда рынок ЧГП только зарождался. Однако Федеральная Государственная комиссия по проблемам частного финансирования инфраструктурных проектов[4] заключила, что различия в стоимости государственного и частного капитала являются, скорее, кажущимися, чем реальными.

Действительно, поскольку государство обладает монопольным правом налогообложения, риски того, что оно станет банкротом, очень низки. В результате инвесторы рассматривают вероятность невозвращения долга как незначительную. Это, в свою очередь, означает, что ставка процента по государственным заимствованиям (кредитам) фактически является безрисковой.

Однако по существу государственная собственность на активы не сокращает проектные риски, которые зависят не от формы собственности на финансовые активы, а от самого дизайна проекта. В конечном счете, налогоплательщики всегда несут издержки, связанные с превышением фактической стоимости проекта над планируемой, и другие проектные риски, которые не могут быть оценены с помощью традиционных методов осуществления государственных закупок.

Методология

Определение выборки

Для того чтобы оценки были несмещенными, важно чтобы выборка (и, соответственно единицы совокупности) отвечали следующим пяти критериям:

1)      все проекты должны быть приняты не ранее 2000 года;

2)      проекты должны быть уже реализованы или по большей части реализованы;

3)      проекты должны быть крупными, предполагающими значительные капитальные расходы. К крупным были отнесены проекты, стоимостью свыше $50 миллионов в Новом Южном Уэльсе и $20 миллионов в остальных штатах.

4)      число проектов с использованием ЧГП должно быть аналогичным числу проектов, реализуемых традиционными методами;

5)      проекты должны быть схожи по сложности, например в отношении строительства «символических» зданий, «гринфилд»[5] и «браунфилд» проекты[6].

Характеристики выборки

Окончательная выборка состоит из 21 ЧГП-проекта и 33 проектов, реализуемых традиционным методом. Эти проекты реализуются в Новом Южном Уэльсе (19), Квинсленде (9) и Виктории (26). Распределение этих проектов по отраслям следующее: социальные - 24, транспорт - 25, водоснабжение - 3) и IT - 4. Такая выборка является сбалансированной как с точки зрения территориального распределения, так и распределения по секторам. (см. график 1.)

График 1. Распределение элементов выборки, используемой для данного исследования.

 

Предпосылки и стадии

Авторами исследования было выделено 4 основных стадии разработки и реализации проектов:

1)      первичное утверждение проекта;

2)      утверждение бюджета проекта;

3)      заключение контракта;

4)      реализация проекта.

На основе этих четырех стадий было выделено 4 периода жизненного цикла, в течение каждого из которых могут быть измерена эффективность методов ЧГП по сравнению с традиционными. Эти 4 периода включают:

• Полный цикл – от утверждения проекта до конца его реализации;

• Этап 1 – от первоначального утверждения до заключения контракта;

• Этап 2 – от утверждения бюджета до конца реализации проекта; и

• Этап 3 – с момента заключения контракта и до конца реализации проекта.

График 2. Превышение фактических расходов над  планируемыми на каждой стадии реализации проекта.

 

 

Что касается доступности информации о ходе реализации проектов на каждой стадии, то в целом ЧГП-проекты являются гораздо более прозрачными по сравнению с традиционными.

 

Глава 4. Сравнительный анализ эффективности механизмов ЧГП и традиционных методов государственных закупок

В качестве показателя эффективности проектов мы используем оценку излишне оптимистичных ожиданий относительно стоимости и времени реализации проекта, предложенную Моттом МакДональдом. 

Выводы на основе эмпирических исследований

Результаты анализа представлены как в статистической, так и графической форме.

Оценки эффективности

Эффективность реализации проектов оценивает с точки зрения двух критериев: объема капитальных расходов и сроков реализации проектов. При том показателями эффективности являются:

1) нормированное время – это процентное отклонение фактических сроков реализации проекта (этапов проекта) от планируемых. Соответственно, положительная разница отражает выход за временные рамки, а отрицательная разница – выполнение проекта досрочно.

2) нормированные расходы (издержки) – процентное отклонение фактических капитальных расходов от запланированных (для каждого этапа в отдельности).

Статистический анализ излишне оптимистичных ожиданий

Оценка излишне оптимистичных ожиданий относительно объемов капитальных расходов

Обобщенные результаты для всего периода реализации проекта и для третьего этапа в отдельности представлены в таблице 1.

Полный цикл включает все взаимодействия между государственными организациями / агентствами и участниками торгов / контракторами. Причем эффективность реализации проекта сильно зависит от действий первых. На третьем этапе, напротив, особую роль играют контракторы, не зависимо от того каким методом – традиционным или ЧГП, - реализуется проект.

Таблица 1. Совокупные издержки ЧГП-проектов и традиционных проектов (миллионы долларов).

 

 

Для всего периода, т.е начиная с первичного одобрения проекта и заканчивая его реализацией, фактические издержки на его реализацию традиционным методом превышают планируемые на 35,3%. Для случая ЧГП – только на 11,6%. Наиболее интересные результаты получены при анализе третьего этапа. Для традиционных проектов издержки увеличились по сравнению с запланированными на $672,5 миллиона или 14,8%. В случае ЧГП – на $57,6 миллионов – то есть на 1,2%, что статистически не значимо отличается от 0.

Оценка излишне оптимистичных ожиданий относительно сроков реализации проектов

В таблице 2 представлены результаты оценки излишне оптимистичных ожиданий относительно сроков реализации проекта. Ожидания относительно сроков реализации небольших проектов, реализуемых традиционными методами, как правило, не являются излишне оптимистичными, в то время как ожидания относительно сроков реализации крупных проектов значительно завышены.

Поэтому для получения несмещенной оценки результаты были скорректированы по стоимости проектов. В результате ожидания относительно сроков реализации традиционных проектов снова оказались заниженными. Так, общее время для организации и реализации проекта традиционным методом (25,6 %) оказалось в два раза больше, чем методом ЧГП (13,2%). Третья стадия реализации традиционных проектов растянулась в среднем на 23,5%, тогда как ЧГП-проектов  – на 3,4%.

Таблица 2. Традиционные закупки и ЧГП: превышение фактических сроков реализации над запланированными (взвешенное по стоимости проекта) в  %.

Графический анализ

Графический анализ позволяет продемонстрировать превышение фактических сроков реализации и финансовых затрат над планируемыми (на стадии 3) для традиционных проектов и проектов, реализуемых методом ЧГП. Графический анализ позволяет сделать следующие выводы: 

1) разница в сроках реализации и размерах капитальных затрат, необходимых для реализации традиционных проектов, по сравнению с ЧГП-проектами увеличивается в абсолютном выражении по мере увеличения размеров традиционных проектов;

2) для традиционных проектов характерна большая дисперсия результатов.

В целом, графический анализ подтверждает, что коммерческая определенность относительно ЧГП-проектов (особенно крупных) значительно выше, чем относительно традиционных методов закупки.

График 3. Рост незапланированных капитальных затрат на реализацию традиционных проектов. 

 

Глава 5. Заключительные комментарии и политический смысл

Выводы исследования для экономической политики

Несмотря на то что по уровню развития рынка ЧГП Австралия занимает лидирующие позиции в мире, до этого времени эмпирических исследований, оценивающих общие издержки проектов их детерминированную стоимость, определенность относительно издержек и результатов, не проводилось. Поэтому настоящее исследование является для Австралии первым в своем роде. В целом полученные результаты подтверждают гипотезы о том, что:

1.      механизмы ЧГП позволяют достичь более высокой определенности относительно издержек на реализацию проектов по сравнению с традиционными методами государственных закупок;

2.      фактически сроки реализации и объемы капитальных ресурсов, необходимые для реализации ЧГП-проектов и, что важнее, услуг, в целом соответствуют запланированным. 

3.      Оба штата – Виктория и Новый Южный Уэльс (в этих штатах реализовывалась основная масса проектов, которые рассматривались в этой работе) - выиграли от  реализации разнообразных проектов и продемонстрировали улучшения в реализации своих функций.

Более того, есть основание полагать, что некоторые принципы, лежащие в основе моделей ЧГП, также стали использоваться осуществлении государственных закупок традиционным методом. Поэтому влияние механизмов ЧГП распространяется на широкий круг проектов.

Для того чтобы использовать весь потенциал этого инструмента, модель ЧГП все еще требует значительного усовершенствования. В частности правительства и финансовые органы должны:

·  продолжать развивать механизмы ЧГП, чтобы повысить степень рыночной конкуренции и, как результат, стимулировать эффективность и инновации;

·  устранить все оставшиеся ограничения, которые препятствуют частному обеспечению общественной (государственной) инфраструктуры; одним из таких препятствий выступает распространенное, но необоснованное мнение, согласно которому стоимость государственного капитала значительно ниже, чем частного;

·  устранить сложность контрактации и аукционов, что позволит достичь значительной экономию издержек и времени, необходимых для строительства общественной инфраструктуры;

·  повысить прозрачность и доступность данных, используемых для оценки ЧГП и, что особенно важно, традиционных проектов, которые в настоящий момент являются менее прозрачными.

 

В целом, вероятно, что в рамках поведенного анализа фактический объем выгод для общества от ЧГП-проектов не измерен полностью, поскольку:

А) существуют выигрыши общества от своевременной реализации проектов и того, что сообщество быстрее получило доступ к инфраструктурным возможностям (объектам);

Б) механизмы ЧГП выводят традиционные закупки на новый уровень конкуренции: опыт, полученный правительствами, участвующими в ЧГП, частично используется в процессе управления традиционными закупками;

В)  в процессе управления, разработки и реализации ЧГП-проектов происходит обмен управленческими навыками с частным сектором. Это еще один основной источник потенциальных преимуществ ЧГП по сравнению с традиционными подходами к закупкам, при которых фазы управления/разработки и реализации проекта разделены. Последнее создает дополнительные источники неэффективности.

 

Источники, на которые ссылается работа

1.      Fitzgerald, Peter (January, 2004), Review of Partnerships Victoria Provided Infrastructure, Final Report to the Treasurer, Growth Solutions Group.

2.      Flemming, John and Colin Mayer (1997), “The Assessment: Public-Sector Investment”, Oxford Review of Economic Policy, Vol.

3.      Hodge, Graeme, (2005), “Public-private partnerships: the Australasian experience with physical infrastructure”, pp.305-331 in Graeme Hodge and Carsten Greve (Eds.) The Challenge of Public-Private Partnerships: Learning from International Experience, Edward Elgar, Cheltenham, UK, and Northampton, MA, USA.

4.      Hodge, Graeme (2007), “Public-Private Partnerships: An International Performance Review”, Public Administration Review, Vol. 67, No. 3, May/June, pp.545-558.

5.      Minder, Raphael (15 September, 2006), “A partnership sours as Sydney counts the cost of borrowing”, Financial Times (London), p.15.

6.      Mott MacDonald (July, 2002) Review of Large Public Procurement in the UK, Report to HM Treasury.

7.      A report for UNISON by Prof. Alyson Pollock, David Price and Stewart Player, Public Health Policy Unit, UCL.

Ключевые слова: Эффективность, Австралия

Область исследования: государственный закупки

Список цитируемой литературы:

1.      Fitzgerald, Peter (January, 2004), Review of Partnerships Victoria Provided Infrastructure, Final Report to the Treasurer, Growth Solutions Group.

2.      Flemming, John and Colin Mayer (1997), “The Assessment: Public-Sector Investment”, Oxford Review of Economic Policy, Vol.

3.      Hodge, Graeme, (2005), “Public-private partnerships: the Australasian experience with physical infrastructure”, pp.305-331 in Graeme Hodge and Carsten Greve (Eds.) The Challenge of Public-Private Partnerships: Learning from International Experience, Edward Elgar, Cheltenham, UK, and Northampton, MA, USA.

4.      Hodge, Graeme (2007), “Public-Private Partnerships: An International Performance Review”, Public Administration Review, Vol. 67, No. 3, May/June, pp.545-558.

5.      Minder, Raphael (15 September, 2006), “A partnership sours as Sydney counts the cost of borrowing”, Financial Times (London), p.15.

6.      Mott MacDonald (July, 2002) Review of Large Public Procurement in the UK, Report to HM Treasury.

Год выпуска: 0